论社会救助法中的国家责任原则

【学科分类】民政和社会保障事业管理法
【出处】《山东社会科学》2010年第1期
【摘要】国家责任是现代社会救助制度的重要标志。国家责任是保障公民社会救助权的要求，是政府存在的合法性基础，是实现社会公平正义与服务型政府建设的必然要求。社会救助的国家责任主要表现为制度供给责任、财政责任、实施和监管责任、引导民间救助以及宣传责任等。我国社会救助立法应该确立国家责任原则，建立以政府救助为主导，民间参与为补充的社会救助模式。
【关键词】社会救助；国家责任；社会救助立法；社会救助模式
【写作年份】2010年

【正文】
   
　　在现代社会，享受社会救助成为符合法定条件的社会成员的一项基本权利，提供社会救助则是国家和社会应尽的责任和义务。社会救助的国家责任原则是指国家（具体表现为政府）应当采取积极措施推动社会救助工作，为社会救助提供制度供给、财政给付、监督管理等多方面的支持，保障社会救助事业的可持续发展，最终实现公民的社会救助权利。现行社会救助的各个环节都体现为完全的政府行为。政府及其职能部门既是救助制度的决策者，也是执行者，还是监督者和民间救助的引导者，集多重职能于一身，贯穿社会救助全过程。社会救助法把国家责任用法律的形式确立下来，使之转化为国家对公民必须的法律义务，以便让社会救助的义务主体——国家能更好地去履行自己的职责，在此基础上，建立以政府救助为主导，民间参与为补充的社会救助模式。

　　一、国家承担社会救助责任的必然性

　　国家责任是现代社会救助制度的重要标志。在现代社会保障制度建立之前，社会救助作为一种慈善事业，是对穷人的一种施舍和恩赐，其思想基础是人道主义精神。如在欧洲，早期的救助基本上由慈善团体和教会承担，政府并没有把救济穷人看成是自己的职责，相反，对穷人还要进行严厉的处罚。随着社会的发展进步，社会保障逐渐演变成一种固定的、经常性的国家责任。现代社会救助制度是伴随着工业革命后的社会化的发展和市场经济的建立而发展起来的，以政府在社会救助中承担法定责任为典型特征。

　　现代国家之所以要以法律的形式确立社会救助的政府责任，是因为社会救助制度实际上就是一种国家强制性的权利和利益分配机制。[1] 国家作为政治实体，政府作为国家权力的执行机构，理所当然地要承担国家对公民的社会救助责任，这种责任是国家行使政治、经济、社会等管理权力，实现其政治职能和社会职能的相应条件，是国家存在合法性的基础，表征着国家伦理与社会公平正义的实现程度。

　　（一）国家责任是保障公民社会救助权的需要

　　社会救助权具有基本人权的属性，设置社会救助制度，对公民的社会救助权进行保障，是政府应尽的法律责任。社会救助权是积极的人权，要求国家积极主动地作为，国家采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利的实现[2]。如果国家不履行积极作为的义务，社会救助权的实现将成为无源之水，无本之木。罗斯福指出，在现代社会，把个人的安全建立在邻里和家庭的帮助之上是根本不行的，因为他们的力量根本不足以抵御社会变动的冲击，只有政府才能为人们提供保障，并借此减缓巨大的社会变动给人们带来的冲击[3]。桑斯坦认为，所有的权利都是有成本的。作为需要由国家通过国民收入的再分配来确保国民基本生活的社会救助权，更是需要成本的，也即公民社会救助权是需要政府“埋单”的权利。确定而稳定的资金来源是社会救助权利实现的物质基础，政府作为社会救助权的义务主体，理应承担社会救助的责任，社会捐助、慈善事业等民间救助则只能居于辅助地位，他们可以分担国家社会救助的压力、弥补其工作的不足，但绝对不可能取代国家而成为责任主体，国家义务也绝不可能转嫁于社会志愿组织和团体。立法把社会救助作为政府的责任加以明确，保护公民的社会救助权是法治社会对政府的必然要求。

　　（二）国家责任是政府合法性的重要来源

　　明确社会救助的国家责任，是政府作为一个政治实体存在的合法性前提。任何社会组织要想行使管理社会的权力，一个先决条件是它必须具有合法性，政府也不例外。无论是西方的人民主权说、社会契约论、新公共管理理论，还是我们倡导的“为人民服务”理论，其实都强调了政府自身不是其存在的目的，政府存在的目的和合法性基础是保障人民的自由和权利。

　　政府作为社会的管理者，其社会职能要求其必须以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任。随着社会的发展，国家角色由“守夜人”向“福利国家”转变。国家除了维护社会秩序和国家安全之外，还要实现一个福利目标，即通过对国民收入的再分配，最终使公民的基本需求得到满足。从这一角度而言，政府对社会救助承担法定责任是其职能的应有之义。

　　社会救助对象是远离“社会权力中心”的边缘群体，较少参与社会政治活动，很难真正表达其利益诉求，这部分人少有政治声音，无法有效地影响法律与公共政策的制定。这就需要政府从社会公共利益出发，对社会救助对象的利益诉求和权利保护予以关注和负责，这是为了防止弱势群体和少数人的生存危机不至于引起社会性的认同危机，维护社会稳定和经济社会可持续发展的基本要求。世界银行在1997年的世界发展报告中，把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一。[4]我国城市最低生活保障制度的跳跃式发展反映了政府试图首先越过冗长繁杂的谈判过程，在分配上向社会弱势群体倾斜的政治意向，以减少社会转型过程中的冲突和政治风险。只有强化政府社会救助的责任，才能避免政府面临的合法性危机，巩固政府的执政根基。

　　（三）国家责任是实现社会公平正义的制度安排

　　公平正义是法律的重要价值，也是制度建设应该追求的重要目标。公民陷入生存困境并不仅仅是自然以及自身因素造成的，其很大程度是由于公共权力的行使不当引起的。公共权力的设立本应以满足全体社会成员的基本生活需求为目的，但是由于公共权力（如一些政策和行为）行使不当，在客观上加重了社会财富分配不均，反而成为贫困的根源之一。公共权力的不当行使，会人为造成一部分公民无代价的获益，或使另一部分公民无理由的受损。对此，政府有责任通过社会保障制度对利益受损者予以补偿。对陷入生存困境的公民进行社会救助就是对利益受损者进行补偿的基本措施。

　　社会救助是对承担制度转型风险的受害者进行补偿，减少制度转型的社会发展代价，实现社会公正的重要制度安排。在经济转型时期，最重要的特点是游戏规则的不确定性。在从旧的规则向新的规则转变过程中，会发生人们行为、态度无所适从的现象。对一些人来说，这可能意味着巨大的利益和市场空间，对有些人来说，则是旧的生存手段和生存空间被剥夺。最重要的是，在很多情况下，行为主体的个人责任无法确定。在这种情况下，自然而然地需要由政府出面承担责任。这种不考虑前因后果，不考虑供款历史，只考虑生存能力的社会救助，是实现社会公平正义的必然要求。

　　社会救助制度以克服贫困、维护和保证贫困人口的最低生活水平为目标，减少社会成员之间的收入不平等和社会地位不平等是它的重要特征。因而，社会救助制度更多的是从民生的角度考虑问题，在效率与公平之间往往更倾向于公平。“社会救助的产生和发展正是对正义价值不断追求的过程与结果”[5]。确保社会公平的最主要途径就是明确社会救助的国家责任，强化政府在再分配领域的作用，加大再分配的力度，对各个利益集团的既得利益进行有利于社会公平的调整。

　　社会救助制度是实现“底线公平”的基本制度安排。“底线公平”是满足人的“基础性需求”的，包括解决温饱的生存需求、教育发展需求、公共卫生和医疗救助的健康需求；“底线公平”是全社会共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有、起码必备的部分，是其基本权利必不可少的部分，所有公民在这条线面前所具有的权利的一致性就是：“底线公平”。[6]显然，以维护生存权为核心，兼有发展权考量的社会救助制度是实现“底线公平”，进而在整个社会实现公平正义的基本性制度安排，必须由政府承担责任。

　　（四）国家责任是服务型政府建设的必然要求

　　社会救助是政府的责任，它表明政府既是权力政府，更是责任政府、服务政府，它享有管理国家行政事务的一切权力，同时负有保护公民合法权利的责任。国家责任体现了服务型政府的理念，标志着中国社会救助工作逐步摆脱过去单纯的道义色彩，从传统的社会个人的临时性、偶然性的慈善行为发展到国家对公民的经常性、制度性的保障措施。

　　在服务型政府的基本理论中，政府的主要职能是提供公共产品。公共产品除了明确的产权制度、清晰的交易规则、合理的竞争制度、纠纷解决机制与健全的社会秩序外，还包括公平的分配制度、环境和社会保障制度以及公平的教育机会和基本的公共福利体系。建设服务型政府，意味着政府应该着重解决公共问题，提供公共产品或公共福利，政府应对人们在社会、经济、文化领域中的各种正当性诉求不断地通过制定政策进行承认和保护并最终通过立法实现法律化。政府绩效评估的标准取决于服务对象的满意程度，取决于公共福利的促进程度。在社会救助保护方面，服务型政府的评估标准则取决于社会救助对象享有的基本权利是否得到了有效的保障，因此，政府应该将其为社会救助对象提供公共服务，把保护他们的利益和权利上升为一种法律责任，以避免道德责任的随意性、无序性和有限性。

　　二、社会救助国家责任原则的主要内容

　　社会救助国家责任原则要求政府及其公务人员能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效地满足社会救助对象的需求和利益。具体来说，在社会救助中，国家承担的责任体现为以下几个方面：

　　（一）制度供给责任

　　制度供给是社会救助发展的前提和基础，社会救助的发展过程本身也是社会救助制度的完善和法制化过程。综观各国社会救助制度的产生和发展历程，都是以“先立法，后实施”为其基本规律的。社会救助的国家主导性，决定了国家在社会救助制度供给中的主体地位。国家必须在社会救助制度的建立上担负起责任，包括制定法律、法规和具体的制度设计等，将社会救助对象应当享有的各种正当性的利益诉求予以“制度化”，并最终实现“权利化”和“法律化”，为社会救助工作提供法律依据，使得社会救助各个方面的工作都能够做到有法可依，有章可循。

　　（二）财政责任

　　社会救助发展的理论与实践表明了政府在社会救助中承担不可推卸的财政责任。财政责任即提供社会救助资金与经费的责任。社会救助是用经济手段解决社会问题从而达到政治目的的制度安排，采取的是非供款制与无偿救助的方式，政府作为社会救助的义务主体，责无旁贷地承担社会救助的财政责任。

　　资金问题是社会救助的核心问题，社会救助的资金是否充足对于社会救助来说是至关重要的。政府必须在社会救助经费的筹集上负主要责任。与社会救助有关的各种费用都应由政府全额负担，从政府财政预算中列支。社会救助制度中受助者权利和义务的不对称性，决定了它不能像社会保险那样依靠社会共济、利益共享和风险共担的原则来筹资，只能由政府无偿地提供资金，并由政府根据实际的情况采取不同的方式进行支出。

　　西方国家的社会保障法或财政预算法规定社会救助支出在财政总支出中有一专门科目列支，并单独编制社会保障预算，从而保证社会救助财政责任的落实。为保证社会救助的有效实施，许多国家都建立了社会救助经费由各级政府分担的机制，如美国的社会救助资金，其来源包括联邦政府、州政府和地方政府。有的项目完全由联邦政府或州政府支出，有的项目则由联邦政府、州政府、地方政府共同承担，分担的比例由各州对该项目的实际支出和州人均收入来决定。人均收入较低的州，联邦政府负担的比例较高，反之，负担的比例就较低。为了保障我国社会救助制度的实施，各级政府应该将社会救助资金纳入各自的公共财政预算，并将该项资金分别用于全国和各自辖区的社会救助项目之中。如果地方政府由于财力所限不能全面实施社会救助，中央政府则通过转移支付制度承担兜底性的财政责任。

　　（三）实施和监管责任

　　国家应该承担社会救助的实施和监管责任。实施责任包括建立社会救助实施机构，提供组织保障，承担具体的社会救助事务，提供相应的服务，建立社会工作专业制度等。社会救助的具体事务包括对救助申请的登记、审查，社会救助者档案的管理，社会救助金的使用、调剂和运营，提供相应的服务等。社会工作专业制度是由专业社会工作者办理社会救助，保障社会救助业务的专门化及其水平提高的制度。社会工作者“肩负着为人民赢得足以生存的权利的任务，使他们不仅仅能够生存，而且还能享受‘生存’这个字眼的全部含义”。[7]社会工作专业制度的建立无疑将促进公民社会救助权的实现和提升。监管责任主要是指政府负责社会救助业务的监督，保证社会救助制度的有效运行，纠正社会救助制度运行中出现的偏差与失误等，包括社会救助资金发放与使用方面的监督管理。

　　（四）引导民间救助责任

　　现代社会救助应该是以政府为主导责任，多种社会力量并行的制度。私人慈善事业等民间救助是社会救助体系的一个有机组成部分。私人慈善事业可以选择资助的对象，重点帮助那些愿意自助的人。这样，慈善救助就提高了受惠者的品格，而不像福利国家那样容易产生鼓励懒惰和依赖政府的负面影响。这既保护了弱者，又鼓励了竞争。一些发达国家，政府对社会中的高收入者课以较多的税收，但对向社会慈善机构捐款的人都会减免税收，从而激励社会捐助，发展慈善事业。发展私人慈善事业等民间救助能够弥补国家保障的不足，意味着福利多元主义嵌入我国的社会救助制度，标志着公民社会救助权利的增进和更大的选择自由。因此，政府的社会救助责任除了上述的制度供给、财政支持、实施与监管、宣传以外，还负有对民间力量组织和参与的民间救助活动通过立法或政策给予积极的引导责任，以支持、鼓励和协调民间力量参与社会救助。

　　（五）宣传责任

　　转变社会救助观念，正确认识社会救助是政府承担社会救助责任的重要条件。首先，不能简单地把贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代中国，贫困更多的是由于社会原因，国家应当承担对穷人的救助责任。其次，应当深入理解现代社会救助的内涵，明确现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向贫困者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助不仅解决救助对象最基本的生活需要，还承载了提高生存质量，防御各种社会风险的功能。第三，社会救助制度不仅具有维护社会稳定，调和阶级矛盾和社会冲突的政治功能，而且具有扩大内需，提高劳动者素质，促进经济结构改善和经济发展的经济功能。社会救助还是一个民族国家凝聚最基本的政治共识，提升国家竞争力和国际形象的重要方面。最后，在整个社会树立先进的社会救助理念。对公民而言，应该认识到社会救助是自己作为国家成员所天然享有的不可剥夺的权利；对于政府而言，应该认识到实行社会救助是其不可推卸的责任；社会救助的宗旨是保障贫困对象的基本人权，在提供社会救助的同时，可以要求被救助对象承担一定的义务，但是必须维护被救助对象作为人类的尊严，而不应附加有损人格尊严的条件。

　　三、社会救助法中国家责任原则的合理定位

　　中国的社会救助立法需要借鉴发达国家重视国家责任的经验，制度设计时应该明确国家责任原则。尽管国家责任原则不是对民间参与的否定，但国家责任原则强调政府与社会救助的其他主体不是平起平坐的关系，而是主导与补充的关系，即政府的责任是一种法定责任，而民间力量仅承担道义责任；政府是推进社会救助的主导力量，而民间力量则仅在社会救助中起补充作用。政府救助责任与民间救助责任的法律性质是不同的：政府救助义务的履行不以其他社会主体救助义务的不履行为条件，也即只要出现了需要救助的事由，政府应该义务容辞地承担责任，不应先等民间救助缺位时再承担责任；政府的救助义务属于法律强制性义务，不能推卸给其他社会救助主体，而民间救助仅仅是一种道德要求，只能止与“鼓励”和“提倡”，而非强制性义务；政府救助中发生的各种纠纷可以获得司法权的保障，而民间救助的行为则不受这种约束。

　　我国社会救助立法应该确认国家责任原则，通过立法建立以政府救助为主导，民间参与为补充的社会救助模式。

　　第一，政府在社会救助中起主导作用。“现代社会救助制度是以国家责任为主体的制度性救助，它强调救助是国家义不容辞的责任，公民获得救助是一项不可剥夺的权利，任何公民依法应获得救助而不能得到满足时均可诉诸法律。”[8] 政府在社会救助承担主要责任是政府职责的应有之义，是保障公民社会救助权的必然要求。这就意味着政府从大到制度建设、小到具体救助保障与服务措施等方面都应肩负起自己的责任。政府主导就是政府要负主要责任。中国的现实是社会中存在着庞大的需要救助的群体，而中国的社会资源主要由政府控制，民间不具备满足此社会需求的资源能力；民间救助也有主观性强，过于随意，稳定性差等缺陷。这些都决定了民间救济不能成为一国社会救助体系的支柱、主体，它只能作为辅助的补充体系，与政府救助相互配合，这样才能更好地发挥民间救助的优势，形成完善的社会救助体系，因此，政府在社会救助中的地位举足轻重，是社会救助的主要责任人，而且其承担的责任是一种法定责任，而非道德责任。明确社会救助的政府责任，有利于政府对社会救助行使管理权，使国家权力的执行者——各级政府在依法设立社会救助机构、保障社会救助资金等方面的职责得以明确。政府承担社会救助的责任，不但明确了社会救助的地位，而且免除了国民的后顾之忧，从而有利于公民增强对国家的认同，增强对政府的信任。

　　第二，民间参与是政府救助的必要补充。社会救助中的民间参与即社会团体（慈善机构、扶贫机构、社会福利机构、社会救助团体等非政府组织）和社会成员自愿参与社会捐赠、社会帮扶、邻里互助等社会救助活动。强调社会救助中的政府责任并不意味着政府提供所有的社会救助服务产品。政府根本无法提供全方位的社会救助服务。中国社会救助需求巨大，政府财力有限，不可能包揽所有的救助事务。基于此，“在我国社会救助的主体结构中，政府固然是第一责任主体，但仅靠政府这一单一主体织就社会救助的安全网是绝对不够的，也是不现实的。”[9] 民间力量的参与救助，可以填补了政府救助的一些盲点，发挥协助、补充政府救助的作用。因此，政府应该调整自身的职能，在承担由自己提供基本的社会救助责任的同时，提倡、鼓励和引导民间组织和社会成员从事社会救助活动。

　　目前我国现有的民间救助行动的规模、广度、深度都还相对有限，救助渠道不畅、组织机构不足、行动效率不高，这也就使得民间救助力量常常只能表现为针对某一贫困个体、某次不幸事件的临时性的、个体自发性的救助行为，而难以形成一种有组织的救助力量，从而也就制约了民间救助在社会救助中充分发挥应有的作用。随着中国社会的转型，公民社会开始发育，民间力量在社会救助制度中的地位会逐渐上升。我国的社会救助工作应重视和支持民间参与，采取多种形式开展社会服务，鼓励民间慈善事业的发展，充分调动社会各方面的力量，共同做好社会救助工作。

　　《社会救助法》作为社会救助工作的基本法，应该在总则部分确定社会救助的国家责任原则并明确民间参与和国家责任的关系。总的原则是政府主导与民间参与相结合。具体而言，《社会救助法》应该规定：“国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障。国家提倡和鼓励社会组织以及个人支持、发展社会救助事业，鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。”同时还应该在分则部分作出规定：“社会救助所需资金，由地方人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用”。“国家鼓励社会组织和个人为社会救助事业捐赠资金、物资和提供服务，支持以社会救助为宗旨的公益性社会组织发展”。“国家鼓励和支持社会组织、个人投资兴办敬老院、福利院等社会救助、福利设施，鼓励和支持志愿者为社会救助对象提供帮助和服务。”《社会救助法》出台后，再由国家制定《慈善法》、《社会捐赠法》等法律或法规，通过降低慈善组织准入门槛、明确其法人地位、采用税收杠杆等措施对民间救助工作予以引导，这样，政府救助和社会参与相互协调、相互支持、相互补充，形成多元化、多层次、多渠道的社会救助网络，以实现社会救助立法的最高宗旨和社会救助制度的可持续发展。

【作者简介】
杨思斌，中国劳动关系学院副教授。

【注释】
[1]王伟奇：《最低生活保障制度的实践》，法律出版社2008年版，第12页。
[2]杨思斌：《社会救助权的法律定位及其实现》，《社会科学辑刊》2008年第1期。
[3]刘海年：《经济、社会和文化国际公约研究》，中国法制出版社2000年版，第8页。
[4]世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997版，第42页。
[5]刘光华：《社会救助：理论界定与中国的实践展开》，《兰州大学学报（社会科学版）》2008年第4期。
[6]景天魁：《适度公平就是底线公平》，《中国党政干部论坛》2007年第4期。
[7]［美］夏洛特．托尔：《社会救助学》，郗庆华、王慧荣译，生活．读书．新知三联书店，1992年版，第49页。
[8]林莉红、孔繁华：《社会救助法研究》，法律出版社2008年版，第74页。
[9]许琳、薛许军：《论我国社会救助的多元主体》，《中国软科学》2002年第8期。