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行政相对人拒绝履行行政协议的救济途径
发布时间：2018-08-09 浏览：2713次 字体大小：[大][中] [小]
现行行政诉讼法（以下简称“新法”）第十二条第一款第十一项规定：“公民、法人或者其他组织（以下统称行政相对人）认为行政机关（包括法律、法规、规章授权的组织，下同）不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议，提起诉讼的，人民法院应予受理。”这是我国法律首次明确将行政机关与行政相对人签订的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议为行政协议，并将行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围的规定，但该规定仅仅是针对行政机关方面的原因所产生的行政协议纠纷案件予以受理，对于行政相对人拒绝履行行政协议纠纷，行政机关应该通过何种途径进行救济则语焉不详。这一问题无论在理论界还是实务界，似乎还没有达成共识。
行政诉讼途径是否可行？在现行的法律制度框架下，行政诉讼案件只能是以行政相对人为原告、行政机关为被告的单向性特征的诉讼案件，更言之，不允许以行政机关为原告、行政相对人为被告的纠纷作为行政诉讼案件予以受理，显然，对于行政相对人拒绝履行行政协议的情形，行政机关直接通过行政诉讼途径救济存在几乎是不可逾越的法律障碍。
民事诉讼途径是否可行？有观点认为，行政相对人拒绝履行行政协议，行政机关可以向人民法院提起民事诉讼进行救济，该观点是否正确，实有商讨之必要。第一，行政机关尽管自愿“放下身段”与行政相对人进行协商达成行政协议，也未改变行政机关拥有信息资源优势与经济资源的天然优势，以及在行政协议履行过程中享有的单方变更、解除行政协议特权的优势（即通常所说的行政优益权），由于在行政诉讼中，行政相对人与行政机关在举证责任承担等方面存在不同规定，将出于行政机关一方的原因产生的行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，可以纠偏以达到平衡双方当事人之间地位之效果，具有现实合理性。第二，行政相对人拒绝履行行政协议所产生的纠纷，没有改变行政机关在行政协议履行过程中处于相对优势地位之状态，对行政协议的法律性质也未产生实质性影响，如果允许行政机关提起民事诉讼，也就罔顾行政协议当事人之间与民商事合同当事人之间地位之区别，混同行政协议与民商事合同之法律性质，也与“新法”的立法精神格格不入。第三，如果行政机关在履行行政协议中行使行政优益权，并不因为之后行政机关提起民事诉讼而对其行政行为法律效力产生任何实质性影响。当然，如果行政机关与其他民事主体存在与行政机关的行政职权没有任何直接联系的纠纷，行政机关自然可以以原告身份提起民事诉讼。通过上述分析可以看出，行政相对人拒绝履行行政协议纠纷，行政机关通过民事诉讼途径进行救济，于理不通，于法不符。
行政机关直接申请执行或依法强制执行是否可行？也有观点认为，行政相对人拒绝履行行政协议的，行政机关可以依据“新法”第九十七条规定，直接申请人民法院强制执行，或者依法强制执行行政协议。对此观点，笔者难以苟同，这是因为：第一，“新法”第九十七条是1990年10月1日开始实施的行政诉讼法（以下简称“旧法”）第六十六条的沿用，“旧法”第六十六条所指作为执行依据的具体行政行为是“旧法”第十一条第一款规定的八项行政行为（均属于单方行政行为），自然不包括尚未规定的行政协议，“新法”第九十七条所指作为执行依据的行政行为，是否当然包括“新法”第十二条第一款中新增加的行政协议？立法者在修订该法的过程中对此问题是否予以关注，值得研究。第二，“新法”第十二条规定，行政机关不履行行政协议，行政相对人可以提起行政诉讼，而不能直接申请人民法院强制执行行政协议；如果，行政相对人拒绝履行行政协议，行政机关可以直接依法强制执行，或者依法申请强制执行，行政协议双方当事人所享有的诉讼权利不对等，那么，则难以体现法律的公平与公正原则。第三，在单方积极的行政行为中，行政机关一般会告知行政相对人可以在法定期限内提起行政复议或行政诉讼进行救济的权利，但在行政协议中，一般不会书面告知行政相对人的这些救济权利，因而，行政相对人不履行行政协议的，行政机关不将行政协议作为可以强制执行的依据，而是作出行政决定，明确赋予和告知行政相对人行政复议或行政诉讼权利，体现了法律对弱势一方行政相对人的人文关怀。第四，行政相对人拒绝履行行政协议的原因可能不纯粹是行政相对人一方，比如在房屋拆迁安置协议纠纷中，被拆迁人拒绝拆迁的原因可能出于行政机关没有将拆迁安置补偿款支付或者没有足额支付行政相对人，如果允许行政机关直接申请执行行政协议，行政机关在行政协议中没有履行或者没有完全履行的义务将有可能落空，不利于行政协议纠纷的妥善解决。综合以上四点理由，行政相对人拒绝履行行政协议的，行政机关直接通过执行途径也不可行。
行政机关被赋予单方处置权是否可行？“新法”第十二条第一款规定的十二项行政争议纠纷，包括三类情形：第一类情形是行政相对人认为行政机关积极行政行为侵害其人身权利或者财产权利；第二类情形是行政相对人认为行政机关消极行政行为侵害其人身权利或者财产权利；第三类情形既可以是行政相对人认为行政机关积极行政行为，也可以是行政相对人认为行政机关消极行政行为侵害其人身权利或者财产权利。其中第十一项行政争议属于第三类情形，是由于行政机关一方拒绝履行或者不当履行行政协议所产生，但是，行政协议的签订和履行不纯粹是行政机关一方所独立完成，行政协议的签订和履行离不开行政相对人的积极参与和配合，这与其他十一项行政争议是由于行政机关单方积极或消极的行政行为原因有着明显区别。行政机关拒绝履行行政协议，行政相对人提起行政诉讼，符合法律规定，自然应当予以受理。但是，如果行政相对人拒绝履行行政协议，对其参与签订和履行或部分履行的行政协议进行反悔，导致行政机关通过行政协议方式实现行政管理目标难以实现，为了弥补这一行政管理方式所存在的弊端，有必要赋予行政机关行使单方处置权，如在被拆迁户拒绝履行房屋拆迁补偿协议情形下，行政机关可以根据拆迁协议条款和拆迁协议履行中遇阻情况，作出房屋拆迁补偿决定。赋予行政机关在行政相对人拒绝履行行政协议下的行政决定权的主要理由在于：第一，在现代社会，行政机关为了提高行政管理效益，在特种经营行业、土地征收、房屋拆迁补偿等领域，向行政相对人让渡某些权利，持较为平和的态度与行政相对人签订行政协议，促使行政相对人自觉履行约定义务，实践证明，效果良好，现代社会在行政管理过程中越来越广泛地引进行政听证程序也在相当程度上印证了这一点，但是，仍然难以杜绝和避免少数行政相对人反悔和拒绝履行行政协议之现象。第二，如要求行政相对人重新回到谈判桌前再次签订行政协议，合同签订乃至履行的可能性也难以预料，有违行政行为的效率优先原则（当然也不能一概而论，如再次签订行政协议更具有可行性，也不宜将此条途径完全予以排除）。第三，在行政相对人拒绝履行行政协议情形下，行政机关可以根据行政相对人部分履行或者拒绝履行行政协议的原因，如行政机关未履行行政协议相关义务的，可以在履行行政协议相关义务后，作出的行政决定更加符合客观实际。
综上，笔者支持第四条途径，即行政相对人拒绝履行行政协议，行政机关可以作出行政决定，行政相对人不服行政决定的，可以提起行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼。行政相对人既不提起行政复议或行政诉讼，也不履行行政决定的，行政机关可以依法强制执行，或者向人民法院申请强制执行。
行政诉讼途径是否可行？在现行的法律制度框架下，行政诉讼案件只能是以行政相对人为原告、行政机关为被告的单向性特征的诉讼案件，更言之，不允许以行政机关为原告、行政相对人为被告的纠纷作为行政诉讼案件予以受理，显然，对于行政相对人拒绝履行行政协议的情形，行政机关直接通过行政诉讼途径救济存在几乎是不可逾越的法律障碍。
民事诉讼途径是否可行？有观点认为，行政相对人拒绝履行行政协议，行政机关可以向人民法院提起民事诉讼进行救济，该观点是否正确，实有商讨之必要。第一，行政机关尽管自愿“放下身段”与行政相对人进行协商达成行政协议，也未改变行政机关拥有信息资源优势与经济资源的天然优势，以及在行政协议履行过程中享有的单方变更、解除行政协议特权的优势（即通常所说的行政优益权），由于在行政诉讼中，行政相对人与行政机关在举证责任承担等方面存在不同规定，将出于行政机关一方的原因产生的行政协议纠纷纳入行政诉讼受案范围，可以纠偏以达到平衡双方当事人之间地位之效果，具有现实合理性。第二，行政相对人拒绝履行行政协议所产生的纠纷，没有改变行政机关在行政协议履行过程中处于相对优势地位之状态，对行政协议的法律性质也未产生实质性影响，如果允许行政机关提起民事诉讼，也就罔顾行政协议当事人之间与民商事合同当事人之间地位之区别，混同行政协议与民商事合同之法律性质，也与“新法”的立法精神格格不入。第三，如果行政机关在履行行政协议中行使行政优益权，并不因为之后行政机关提起民事诉讼而对其行政行为法律效力产生任何实质性影响。当然，如果行政机关与其他民事主体存在与行政机关的行政职权没有任何直接联系的纠纷，行政机关自然可以以原告身份提起民事诉讼。通过上述分析可以看出，行政相对人拒绝履行行政协议纠纷，行政机关通过民事诉讼途径进行救济，于理不通，于法不符。
行政机关直接申请执行或依法强制执行是否可行？也有观点认为，行政相对人拒绝履行行政协议的，行政机关可以依据“新法”第九十七条规定，直接申请人民法院强制执行，或者依法强制执行行政协议。对此观点，笔者难以苟同，这是因为：第一，“新法”第九十七条是1990年10月1日开始实施的行政诉讼法（以下简称“旧法”）第六十六条的沿用，“旧法”第六十六条所指作为执行依据的具体行政行为是“旧法”第十一条第一款规定的八项行政行为（均属于单方行政行为），自然不包括尚未规定的行政协议，“新法”第九十七条所指作为执行依据的行政行为，是否当然包括“新法”第十二条第一款中新增加的行政协议？立法者在修订该法的过程中对此问题是否予以关注，值得研究。第二，“新法”第十二条规定，行政机关不履行行政协议，行政相对人可以提起行政诉讼，而不能直接申请人民法院强制执行行政协议；如果，行政相对人拒绝履行行政协议，行政机关可以直接依法强制执行，或者依法申请强制执行，行政协议双方当事人所享有的诉讼权利不对等，那么，则难以体现法律的公平与公正原则。第三，在单方积极的行政行为中，行政机关一般会告知行政相对人可以在法定期限内提起行政复议或行政诉讼进行救济的权利，但在行政协议中，一般不会书面告知行政相对人的这些救济权利，因而，行政相对人不履行行政协议的，行政机关不将行政协议作为可以强制执行的依据，而是作出行政决定，明确赋予和告知行政相对人行政复议或行政诉讼权利，体现了法律对弱势一方行政相对人的人文关怀。第四，行政相对人拒绝履行行政协议的原因可能不纯粹是行政相对人一方，比如在房屋拆迁安置协议纠纷中，被拆迁人拒绝拆迁的原因可能出于行政机关没有将拆迁安置补偿款支付或者没有足额支付行政相对人，如果允许行政机关直接申请执行行政协议，行政机关在行政协议中没有履行或者没有完全履行的义务将有可能落空，不利于行政协议纠纷的妥善解决。综合以上四点理由，行政相对人拒绝履行行政协议的，行政机关直接通过执行途径也不可行。
行政机关被赋予单方处置权是否可行？“新法”第十二条第一款规定的十二项行政争议纠纷，包括三类情形：第一类情形是行政相对人认为行政机关积极行政行为侵害其人身权利或者财产权利；第二类情形是行政相对人认为行政机关消极行政行为侵害其人身权利或者财产权利；第三类情形既可以是行政相对人认为行政机关积极行政行为，也可以是行政相对人认为行政机关消极行政行为侵害其人身权利或者财产权利。其中第十一项行政争议属于第三类情形，是由于行政机关一方拒绝履行或者不当履行行政协议所产生，但是，行政协议的签订和履行不纯粹是行政机关一方所独立完成，行政协议的签订和履行离不开行政相对人的积极参与和配合，这与其他十一项行政争议是由于行政机关单方积极或消极的行政行为原因有着明显区别。行政机关拒绝履行行政协议，行政相对人提起行政诉讼，符合法律规定，自然应当予以受理。但是，如果行政相对人拒绝履行行政协议，对其参与签订和履行或部分履行的行政协议进行反悔，导致行政机关通过行政协议方式实现行政管理目标难以实现，为了弥补这一行政管理方式所存在的弊端，有必要赋予行政机关行使单方处置权，如在被拆迁户拒绝履行房屋拆迁补偿协议情形下，行政机关可以根据拆迁协议条款和拆迁协议履行中遇阻情况，作出房屋拆迁补偿决定。赋予行政机关在行政相对人拒绝履行行政协议下的行政决定权的主要理由在于：第一，在现代社会，行政机关为了提高行政管理效益，在特种经营行业、土地征收、房屋拆迁补偿等领域，向行政相对人让渡某些权利，持较为平和的态度与行政相对人签订行政协议，促使行政相对人自觉履行约定义务，实践证明，效果良好，现代社会在行政管理过程中越来越广泛地引进行政听证程序也在相当程度上印证了这一点，但是，仍然难以杜绝和避免少数行政相对人反悔和拒绝履行行政协议之现象。第二，如要求行政相对人重新回到谈判桌前再次签订行政协议，合同签订乃至履行的可能性也难以预料，有违行政行为的效率优先原则（当然也不能一概而论，如再次签订行政协议更具有可行性，也不宜将此条途径完全予以排除）。第三，在行政相对人拒绝履行行政协议情形下，行政机关可以根据行政相对人部分履行或者拒绝履行行政协议的原因，如行政机关未履行行政协议相关义务的，可以在履行行政协议相关义务后，作出的行政决定更加符合客观实际。
综上，笔者支持第四条途径，即行政相对人拒绝履行行政协议，行政机关可以作出行政决定，行政相对人不服行政决定的，可以提起行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼。行政相对人既不提起行政复议或行政诉讼，也不履行行政决定的，行政机关可以依法强制执行，或者向人民法院申请强制执行。
