完善民事审判活动法律监督范围的几点建议

　　近年来，由于当事人法律意识的提高，普遍行使上诉权，基层检察院又没有抗诉权，修改后的民事诉讼法也对当事人申请再审的权限作了适度调整，如果再不明确人民检察院对法院民事审判活动的监督范围，就会使大量的调解案件以及执行案件失去法律的监督，检察院民事案件“倒三角”的问题也将会越来越严重，势必会影响检察院民行工作的健康发展。因而，进一步完善民事审判活动的监督范围，有利于为司法实践提供法律依据，更好地履行法律监督职责。

　　一、应赋予同级检察院抗诉权。修改后的民事讼法规定仍不合理，对民事案件只有作出裁判的终审法院的上级检察院才有权提出抗诉，明确规定了上级抗、上级审，这个规定本身是不合理的，作出民事裁判的人民法院和我们是同级的，而同级的检察院又没有参与到民事诉讼当中，为什么不能实行监督呢？由此得出的理论是，同一级的检察院监督不了同一级法院的生效裁判，只能由上一级检察院才能监督下一级法院。这种抗诉机制的不合理性，必然将大量不服终审法院裁判的民事抗诉案件集中到省级以上检察机关，而人数最多、力量最强的基层检察院却没有抗诉权，无权对错误的案件进行监督。这显然不符合我国“将矛盾解决在基层”的理念。因此，笔者建议，法律应进一步明确规定，对民事案件的抗诉，由作出生效裁判的同级人民检察院提出。　　　　

　　二、应赋予同级检察院再审检察建议权。作为抗诉手段的补充，再审检察建议的实质是运用监督权督促人民法院依职权启动再审程序，在理论上可行，实践中行之有效，对改变办案结构、缩短办案周期、提高办案效率、实现同级监督具有重要意义。修改后的民事诉讼法第178条规定：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审,该条将原法条中的“可以向原审人民法院申请再审”的部分予以删除。第181条2款规定:因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的法院审理。第177条1款规定：各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定。这就意味着，基层法院除了本院院长依职权启动再审程序外，不再启动对本院判决裁定的审判监督程序。实际操作中,一些法院开始对检察院的再审检察建议持否认态度，认为依照现行法律规定民事案件提级再审，基层检察院不应再向人民法院提出再审检察建议。因此，法院认为不宜继续接受再审检察建议。近年来的探索证明，再审检察建议是一种行之有效的监督方式，对一些虽然符合抗诉条件，但争议标的较小以及部分错误由原审法院再审效果较好的案件，应当采取再审检察建议的方式予以监督，效果是最好的。目前，由于修改后民事诉讼法对抗诉案件审级上提的确定、申诉人提出申诉的审级予以上提的调整，明显增加了人民检察院提出再审检察建议的难度，法院往往以没有再审权限为由拒绝再审检察建议的提出，使再审检察建议出现了存废之争。为此，笔者建议，应当将人民检察院提出再审检察建议权同抗诉权一样明确规定在民事诉讼法。

　　三、应明确检察院对调解案件的监督权。民事诉讼法规定人民检察院对人民法院发生法律效力的民事判决、裁定有权提出抗诉，明确将民事调解案件排除在抗诉之外，但不能说明对人民法院的调解案件人民检察院就不能进行监督。民事诉讼法总则中规定人民检察院对人民法院的审判活动有权监督。什么是审判活动？从受理案件开始到执行环节都是审判活动。由于人民检察院监督的范围不仅仅是有错误的生效判决，而是人民法院的审判活动，调解也是人民法院审判活动的一项重要内容。据此，人民检察院对调解案件也应有监督权，但法律明确规定调解案件不能抗诉，至于以何种方式予以监督，又没有具体的规定。民诉法182条规定,当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经人民法院查证属实的,应当再审。该条只是规定调解案件的当事人认为有上述违反情形的可以申请再审，至于能不能向人民检察院提出，并未予以明确。司法实践中，人民法院审理民事案件中，调解结案的已经占了半数以上，高的已达到70％以上。调解表面上虽然是当事人双方在人民法院主持下意见的一致，但背后可能有很多问题。如果调解案件不能监督，等于全国法院每年审结的500万案件中有300万就不管了。对违反自愿、合法原则的民事调解案件，尤其是损害国家利益、公共利益的恶意诉讼、虚假调解案件，人民检察院采取再审检察建议的方式进行监督，督促法院进行再审，应当是最合适有效的方式之一。据此，笔者认为，为便于实际操作，更大限度地保护当事人的合法权益，人民检察院对人民法院民事调解案件的监督应当以立法的方式予以明确。

　　四、应明确检察院对执行工作的监督权。现行法律没有明确规定人民检察院对民事裁判执行活动实行监督。近年来，由于缺乏有效的监督，在司法实践中，民事裁判“执行难、执行乱”情况一直比较突出，人民群众反映强烈，其重要原因之一就是执行活动随意性过大，缺乏外界的监督制约。据统计，检察机关民行检察部门查处的法官职务违法犯罪中，执行环节的违法犯罪占60%以上，是高发区。目前，面对执行申诉案件日益增多，而法律关于检察机关执行监督的规定尚不明确的情况下，检察机关切实将群众利益放在首位，积极探索民事　监督新模式，努力维护当事人的合法权益，对法院执行活动进行监督。一是发监督函督促法院执行。在受理执行申诉案后，加强与执行法官的沟通、联系，以民行检察部门名义致函法院执行部门，要求其复函详细说明执行程序和执行措施，并附执行案卷材料，及时督促法院执行。二是协助调解促使当事人执行。通过调解、说服工作，减少摩擦和矛盾，促使被执行人主动履行义务。三是以检察和解的方式终结执行。现行民事检察工作中的检察和解权是依据《民事诉讼法》207条引伸而来的。检察机关在审查民事申诉案件时，当事人自愿申请和解的，检察官积极促成当事人达成和解协议，使案件得以顺利执行。实践证明，检察机关对法院的执行活动进行监督有利于维护法律的统一实施，保障了合法执行的顺利进行，也及时纠正了执行过程中的不当或违法行为。应当以立法的形式将检察机关对法院执行工作的监督方式予以明确。

　　五、应将民事决定列入检察监督范围。民事决定是民事法律文书的一种，主要是指人民法院在诉讼进行中为了保证诉讼程序的顺利进行，对诉讼中遇到的特殊事项所作的判断。它解决的问题既不涉及案件的实体也不涉及程序，只是为保障诉讼程序的顺利进行而解决的相关问题，但决定的事项与民事诉讼程序有着紧密的联系，如不及时解决就会妨碍民事诉讼程序的正常进行。如在诉讼进行中，被告经两次传票传唤，无正当理由拒不到庭，人民法院对其是否拘传，应尽快作出决定，以排除妨碍，保证诉讼程序的顺利进行。民事决定一经作出或送达即可发生法律效力，当事人不得提出上诉。对法律规定可以申请复议的决定，当事人可以申请法院复议一次，但复议期间，不停止决定的执行。民事决定适用的范围很广泛，如果不将此内容列入监督的范围，势必会造成当事人的权利不能有效地得到保护。根据民事诉讼法总则中关于人民检察院对人民法院审判活动监督的内容以及《宪法》现定的相关内容，民事决定也应当列入到检察机关的监督范围，但在具体的操作中，又没有明确规定监督方式，只能通过检察建议的形式或用发《纠正违法通知书》的方式向人民法院提出。据此，人民法院的决定列入检察监督显得非常必要，为了使检察机关对法院决定的监督纳入法治轨道，笔者建议：最高人民法院、最高人民检察院对法院决定的有关监督问题作出司法解释，并报经全国人大法制委员会同意或由全国人大常委会作出立法解释。

　　六、应将民事裁定真正纳入到监督范围之内。民事诉讼法明确规定，人民检察院对人民法院发生法律效力的民事判决、裁定，如发现错误可以提出抗诉。但在实际的运用中，却存在许多困难。最高人民法院从1995年到2000年之间通过批复的形式，相继下发了关于八种裁定的抗诉不予受理的司法解释，单方面限制了民事检察的监督范围。根据民事诉讼法的规定，当事人不服法院生效的裁定同样应接受检察机关的监督。不可以上诉的裁定，不能通过上诉审由上级人民法院进行内部监督，现法院又通过司法解释排除外部监督，显然是不适当的。我国民事诉讼法第187条明确规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决，裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第179条规定情形之一的，应当提出抗诉。其中当然包括各类已经生效的裁定，而最高人民法院的批复规定人民检察院对人民法院的八类裁定提出抗诉没有法律依据，不予受理，是违反了民事诉讼法的规定？民事诉讼法是我国的基本法律，凡是与基本法律相抵触的法律、条例、司法解释均应无效。这些批复对民事诉讼法第187条规定的应当抗诉的范围进行无任何法律依据的限制，有违立法本意，有碍法制的统一性和权威性，属于越权解释。建议高检院商请最高人民法院予以协调解决或报请全国人民代表大会常务委员会作出处理。

　　作者：张丽娟

　　工作单位：甘肃省敦煌市人民检察院