民事诉讼法修改剑指“起诉取证申诉”三大难点

　　此次修法的核心是强化对当事人的诉权保障,比如当事人起诉难、收集证据难、申诉难等问题

　　□法制日报记者 蒋安杰

　　6月11日,中国法学会民事诉讼法研究会与最高人民法院、中国政法大学在法大共同举办了以“民事诉讼法学修改”为主题的第三次研讨会,这也是民诉法修改列入今年全国人大常委会的立法工作计划之后,实务界与法学界为“民诉法修改”紧锣密鼓举办系列研讨会的又一次观点的碰撞与共鸣。

　　我国民诉法自1991年实施,2007年立法机关首次针对当时突出的再审难和执行难问题作出了修改。

　　此次修法的核心是强化对当事人的诉权保障,比如当事人起诉难、收集证据难、申诉难等问题。

　　面临各界经常反映的“三难”,为了不让民事诉讼多元化纠纷解决机制大调解格局走向异化,民事诉讼法的修改已经箭在弦上。

　　“这次民诉法修改是在司法实践和理论研究的积累上进行的,其基础是很雄厚的。修改的指导思想就是要解决司法实践中突出的问题,老百姓反应强烈的问题。在这次修改中要把握一些原则,比方说公正与效率的问题。为了实现公正可能会给予更多的救济,但是还要兼顾效率问题,正所谓迟到的公正就是不公正。简易程序的修改、小额诉讼的增加实际上就是在解决这个问题。”全国人大法工委的领导介绍说。

　　据悉,经过多次调研和专家座谈,全国人大法工委已经初步形成了修改方案。民诉法学界的著名学者江伟教授、杨荣馨教授和张卫平教授都分别提供了专家建议稿,至于建议稿中的哪些内容已经被吸收,哪些没有被吸收,负责人员都需要说明理由。

　　审判监督程序的立法完善

　　江伟　(中国法学会民事诉讼法学研究会名誉会长):1991年对民诉法的修改较多,2007年作了局部修改。但是无论如何修改民诉法,都要明确一个原则:基本的原则制度不能变。首先要强调不能根本推翻,要进一步完善。民诉法施行二十多年的进程可以证明它是符合国情的,不能颠覆基本的东西。

　　另一点是我们这次修改要有不同的意见,不但要提出修改意见,而且还要提出修改理由。过分强调调解优先、调判结合的调解理论不是很合适。法律体系的形成过于强调而不实行是空谈。目前,有法不依、执法不严,谈不上法治社会。不应该强调大调解,这对诉讼的发展是有害的。调解优先、调判结合不应该规定在法律之中,如果作为法院的工作原则倒是可以的。有的法院人员说调解不用查明事实、分清是非,这是不对的。法治要讲规则之治,方方面面都要遵守规则,生活中的小事都做不到,不可能实现国家的法治。

　　李浩　(南京师范大学法学院教授):我个人认为,此次对审判监督程序的修订,可考虑围绕以下内容进行:

　　一是增设申请再审优先的原则。该原则有利于案件的诉求迅速获得解决,也体现了对再审启动程序的诉权化改造,把申请再审看作是当事人的一项诉讼权利。当事人申请再审被法院驳回后,当事人不服的,可以再向人民检察院申请抗诉。此外,该制度设计也可以有效减轻检察机关的负担,当然,该制度设计的前提应当是优化对人民检察院工作的考核机制。

　　二是增设申请再审的补充性原则。即申请再审,只有在当事人非因自己的过失而不能在原审中以提出异议、申请复议、提起上诉的方法提出时,才准许提出。该原则有利于一、二审程序的充分利用,也是建立再审制度的大陆法系国家多数都实行的原则,此外,最高人民法院和最高人民检察院的建议条文中也体现了这一原则。

　　宫鸣　(最高人民法院审监庭庭长):审判监督程序的完善,很关键的两个字:完善,而不是推翻。这次得到修法的消息后,出现了很多议论。有的人主张应该以解决审判监督为目的；还有的同志提出应以解决现实中存在的问题,解决群众最关心的问题为思路。我的忧虑是,如果我们关注于解决某一类问题,以一个倾向性取代另一个倾向性,这样就谈不上完善了,就只有“完”而没有“善”。在有中国特色社会主义法律体系形成的背景下,我们应该追求法律体系内部的整体的科学和统一。

　　2010年出现了一个新的问题,一审案件上升,二审案件下降,再审案件上升。这“两升一降”说明了有一部分当事人不走二审程序,一审之后就申请再审或申请抗诉进入再审程序。所以解决再审案件上提一级的问题,有这样一个思路,一个是原生效裁判经过审委会讨论的案子上提一级,设置当事人申请再审在前,检察院抗诉在后；还有一种方式是向法院申请再审之后,让当事人到原审法院进行一定的释明,可称为软性的上诉许可。实践证明很多法院这么做以后,当事人搞清楚了判决意图之后,就没有回到上级法院继续申请再审,可减少申诉上访；另外一种方式是分清事实审和法律审。

　　蔡虹　(中南财经大学法学院教授):关于再审程序我想谈两点:第一是关于现行审判监督程序民诉法第16章章名的修改,现在的章名与里面规定的内容逻辑上是不相符的,是有问题的。法院启动再审和检察机关抗诉引起的再审称为审判监督程序没有问题,但是当事人申请再审显然不是一个监督范畴的问题,而是一个救济层面的问题。因此,在修法时把监督层面的再审和救济层面的再审区分开,将再审事由和抗诉事由在技术层面分开,这个是可以达到的。因为监督性的再审和救济性的再审目标的设定是不一样的。

　　第二是检察院抗诉问题。在抗诉事由方面,应当将检察机关抗诉的事由与当事人申请再审的事由区别开来,应将抗诉理由严格界定在“违法的民事审判活动或审判行为”及审判人员在审判该案件时有贪污受贿徇私舞弊枉法裁判行为。在申请救济途径方面以当事人申请再审为主,与抗诉的事由不应该有功能上的混同。

　　公益诉讼制度的立法研究

　　刘荣军　(北京师范大学法学院教授):我们要打开公益诉讼这扇大门,这个门有个是大是小的问题,当然,这跟公益的界定有着密切关系,在现在的议论里面,把国家利益、政府利益、多数人利益考虑进里面的趋势比较明显,尤其是检察机关提起公益诉讼的时候,主要考虑的是国家利益。这些跟我们今天要谈论的公共利益是有所不同的,我自己觉得在这个问题上应该认真对待,即国家利益、政府利益和公共利益的区别,它们不能等同。

　　在市场经济发展的过程中,国家所代表的利益是代表一个抽象的利益,政府所代表的利益由于市场经济的影响,已经与公共利益有某种程度的对立,简单地将政府利益和国家利益等同于公共利益在制度上、现实中有一定难度。

　　肖建华　(中国政法大学教授):我看到了不同学者的建议稿,最高人民检察院的立法建议,还有最高人民法院的立法建议。大家在立法建议稿里对公益诉讼提出了不同意见,有的学者主张单独列为一章,或者作为特殊程序,或者作为特别程序的一部分。我对这个立法提议觉得有值得商榷的地方。我们在制定公益诉讼立法的时候是一项制度创新,但这个创新并不表明我们要在立法例上单独规定一章,理由是什么?它不属于特殊程序,也不属于特别程序,而是一个用通常诉讼程序,也可能适用简易程序来进行的诉讼。所以它应该说是属于一个当事人双方对抗的程序,因此我建议对公益诉讼不应设立专章,设立专章的话会造成在体例上的排斥。

　　王彦君　(最高人民法院民四庭副庭长):对于公益诉讼,我们的建议稿主要是提出一个主体问题,再一个是范围问题。主体是目前的法律的一个缺失。现在有很多的水资源污染案件是怎么一个情况呢?每个具体的公民法人或者特定的社会组织遭受了损害,就按照普通的民事赔偿进行解决了。哪些不能解决呢?有一些权属是国家的,比如说河流、土地权属都是国家的,它的使用权涉及到社会的各个方面,所以其具有双重属性,一个是国家的资源,同时也是社会公共利益。

　　审前程序的立法完善

　　毕玉谦　(国家法官学院教授):我国现行审前程序存在一些弊端,我提出的改造建议包括如下几点:第一、法院与当事人之间以及当事人彼此之间的能动应加强,应建立强制答辩制度；第二、建立一些前置程序。如庭前证据交换,争议点的固定等程序,从而使当事人的举证有的放矢；第三、确立多渠道审前程序,以适应不同案件的要求；第四、应确立举证时限,且举证时限要有一定的弹性,应当根据不同案件确定。

　　蔡彦敏　(中山大学法学院教授):在审前程序,我觉得应当明确法官的一个释明责任,即法官应当向当事人明确证明责任以及后果,促使当事人积极客观、诚实地承担证明责任。再有就是应当强调审前程序促进和解的功能,也就是说在这个阶段法官不是主要地承担调解人的角色,而是促进双方当事人达成合意并且制作具有法律效力的和解协议书。

　　抑制恶意诉讼的立法研究

　　陈刚　(华东政法大学教授):恶意诉讼和虚假诉讼的法律责任追究问题在很大程度上不是一个立法问题,而是一个法律的适用及完善问题。因为根据现有的理论及立法和司法实践都已证明,对恶意诉讼现象的处理不是无法可依,而是有法不依。

　　我认为不应当将恶意诉讼和虚假诉讼的概念写入民事诉讼法,因为这样写入的话会制造更多的麻烦,我国刑法不太可能对恶意诉讼专设一个罪名,我国民法也不可能为恶意诉讼专设一个损害赔偿,这是不入法的原因。

　　宋朝武　(中国政法大学教授):由于我国处于转型时期,在转型时期各种矛盾、纠纷不断变化而上升,其中一个重要的原因是中国目前在各个环节包括诉讼当中缺乏诚信。比如说在诉讼中,当事人之间丧失了诚信,包含各个环节的诚信丧失导致案件上升的原因。那么诚信丧失之后,有些人就利用我们国家法律的空子,即在法律上对恶意诉讼在概念上没有进行界定,包括民事处罚和刑事处罚没有作出明确的法律规定,因此一些当事人就胆大妄为,蔑视法律,以非法形式侵占国家、集体、他人的合法权益或者达到某种非法目的。我个人认为恶意诉讼在民事案件中经常发生,对有关行为不做法律规定会造成愈演愈烈的发展趋势。

　　林文学　(最高人民法院立案二庭副庭长):遏制恶意诉讼需要从道德的、经济的、法律的各个层面去解决,就民事诉讼法这方面来说我想提几点具体的建议:

　　第一,关于案外人申请再审的途径,或者修改案外人申请再审的规定；第二,修改现行民事诉讼法,对强制出庭给予适当强化；第三,在处罚力度方面,对现行民事诉讼法做相应的修改,即对串通行为,虚假代理,伪证等民事责任、行政责任、刑事责任作出符合实际的规定,改变行为人的利益风险预期。

　　中国法学会民事诉讼法学研究会负责人、清华大学法学院教授张卫平对四个专题进行了精彩点评。他谈到,在审判监督程序方面,重点涉及申请再审优先的问题。首先应当是当事人向法院申请再审,没有向法院提起再审不能向检察机关提起抗诉,检察机关也不宜提起抗诉,我们的主要考虑是消耗司法资源的问题,实际上从实证数据来看通过申请再审启动再审程序的比例是很高的,无需再通过检察机关再提起抗诉,这个现象值得关注。信息来源：法制网——法制日报