加强和完善立案调解工作的若干设想

　　为了更好地适应新形势和新任务的要求，充分发挥人民法院化解矛盾、定纷止争，保障经济发展，促进社会和谐的职能作用，最高人民法院就进一步加强人民法院诉讼调解工作专门颁发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，该意见第十条专门就立案调解作出规定：“人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。立案后并经当事人同意后，人民法院可以在立案阶段对案件进行调解。对于案情复杂并且当事人不同意调解的，或者找不到当事人的案件，应当及时移送审判庭审理。…… .”立案调解是法院调解的重要组成部分之一，立案调解对于及时有效地化解矛盾，维护良好的社会秩序，构建社会主义和谐社会发挥积极的作用。

　　一、立案调解的概念、原则

　　立案调解是指人民法院的立案庭在立案受理民事商事案件后、移送相关业务审判庭审理前，对有可能能通过调解解决纠纷的民商事案件，在征得双方当事人同意后，组织双方当事人进行调解的诉讼活动。《中华人民共和国民事诉讼法》第九条对法院调解作出原则性的规定，立案调解是法院调解的重要组成部分之一，立案调解也必须遵循该原则。首先，立案调解必须遵循当事人自愿原则。当事人是否同意立案调解，是否愿意达成调解协议，必须遵循当事人意思自治原则，法院不得强行要求当事人进行立案调解。其次，立案调解必须遵循依法原则。立案调解解决的纠纷必须在法定的范围之内，法律允许调解的案件才能立案调解，法律不允许调解的案件不得组织立案调解，如：确认婚姻关系无效案件不得进行立案调解；立案调解的程序要合法，如立案庭法官不能由一个人自调自记，必须由一个审判员组织调解、书记员担任记录或合议庭组织调解、书记员担任记录；立案调解达成的协议内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益，不得有损于社会公共秩序和善良风俗。最后，立案调解必须遵循及时、便民、有限的原则。立案调解工作设立的目的就是更好地实现“公正与效率”的司法主题，为了更好地方便人民群众诉讼，因此立案调解工作人员对纳入立案调解范围的案件应当及时组织调解，调解一次不成的，应及时转为其他程序审理，防止诉讼拖延。

　　二、当前立案调解工作中存在的问题

　　1、立法上存在空白导致立案调解工作随意性较大。最高人民法院颁布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》虽然明确规定了立案调解工作的重要性，但对立案调解的工作模式和工作机制未作统一规定。哪些案件适用立案调解？立案调解适用何种程序？立案庭的工作职责是立案还是审案？为了保证立案调解工作的顺利进行，立案调解中能否引用担保制度？以上问题由于在立法上存在空白，导致立案庭的法官在立案调解的操作上具有很大的随意性。

　　2、人民法院内部对立案调解存在一定的分歧，影响立案调解功能的正常发挥。目前，各级人民法院将各部门的调解结案率作为业绩考核的标准之一，开展立案调解使立案庭与相关业务审判庭出现了矛盾。相关业务审判庭认为：把大量的简易民事案件消化在立案调解阶段，虽然在一定程度上减少了相关业务审判庭的工作量，但是会影响相关业务审判庭的调解结案率，从而影响相关业务审判庭及业务庭审判法官的工作业绩；由于立案调解工作的开展，案件在立案庭停留的时间过长，会影响到案件的审理期限。因此，相关业务审判庭不赞成设立立案调解制度。而立案庭则认为：立案调解工作虽然有利于立案庭及立案庭工作人员业绩的提升，但立案庭本来就承担着立案、送达、信访等繁重的工作任务，人员配备十分紧张，现又要把立案调解工作放在立案庭来开展，可能会出现力不从心的现象。由于上述分歧的存在，在一定程度也会影响立案调解工作的正常发挥。

　　3、目前大部分基层人民法院立案调解法官与相关业务审判庭法官之间缺乏轮岗机制，立案调解法官办案业务不熟练，致使案件质量难以保证。当前，进入立案调解的案件不但数量多，而且案件类型繁杂，加上立案调解的时间又紧、任务又重，对从事立案调解工作的法官的综合素质提出了更高的要求，既要求立案调解的法官必须要有扎实的法学理论功底、丰富的审判实践经验、熟练的调解技能，更要求立案调解法官要有严谨务实的工作作风，要有韧劲、要有耐心。而目前大部分基层人民法院立案调解法官与相关业务审判庭法官之间缺乏轮岗机制，立案调解法官以前从事的工作主要是立案、送达、信访等工作，对案件调解业务工作不熟练，甚至有部分立案调解工作人员从未开展过案件的审理调解工作，这样有可能出现在当事人之间“和稀泥”，致使立案调解案件的质量难以保证。

　　4、立案调解工作缺乏相应的监督机制和激励机制。目前，最高人民法院颁发的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》虽然对立案调解工作作出了强调，但对立案调解工作中出现的一些问题，如应由哪一个机构按何种程序来监督立案调解工作、立案调解工作人员以立案调解工作的名义故意拖延办案、违反当事人自愿原则达成的立案调解协议等如何处理缺乏相应的制度。另外，如何调动立案调解工作人员的工作积极性、如何对立案调解工作人员进行考核等也缺乏相应的制度。

　　5、当事人及其委托代理人不配合立案调解工作，也会影响立案调解工作的正常发挥。目前，有部分当事人对人民法院立案调解工作的认识上还存在偏差，他们认为起诉的目的就是要求人民法院明辨是非，他们起诉前就经过多次协商，就是因为协商不成才起诉，现在不需要再进行立案调解，由法院直接判决更好，甚至有的当事人认为，如果立案调解不成，反而会耽误其时间，增加其诉讼成本，故不配合人民法院进行立案调解。另外，有的委托代理人也认为立案调解过程中没有法庭调查、法庭辩论阶段，不能显示其才华和知名度，同时在一定程度上还会影响其收费，从而也不配合人民法院进行立案调解工作，甚至极力地鼓动当事人不要进行立案调解，进而也会影响到立案调解工作的正常开展。

　　三、完善立案调解工作的有关设想

　　1、将立案调解纳入立法议程，使立案调解工作有法可依。为了解决立案调解在立法上的缺失，笔者建议将立案调解工作纳入立法议程，在有关程序法及司法解释中明确规以下内容，第一、适用立案调解案件的范围，如规定离婚、财产分割、子女抚养、赡养等婚姻家庭纠纷案件，事实清楚、没有争议的借贷、合同等纠纷的案件，宅基地和相邻关系纠纷的案件，追索劳动报酬纠纷的案件，适用简易程序不需要评估、鉴定的案件、诉讼标的较小的案件等等必须进行立案调解；第二、不适用立案调解的案件，如，适用特别程序、企业破产还债程序审理的案件，确认婚姻无效的案件，确认合同无效的案件，一方当事人下落不明的案件以及其他不适用立案调解的案件；第三、立案调解的程序，如，符合上述收案范围的案件，立案庭工作人员有告知当事人是否选择立案调解的义务，告知当事人有是否选择立案调解的权利，告知当事人选择立案调解的须履行的相关法律手续，若当事人选择立案调解的应及时将立案调解案件移送立案调解法官，立案调解法官在工作时限内未能调解的，应当及时将案件移送相关业务审判庭等；第四、明确规定对具有财产给付义务的案件在立案调解中可以运用担保制度，调解书可以直接列明担保人的诉讼地位；第五、明确规定在立案调解工作未成功的情况下，当事人在立案调解过程中所作的陈述和让步不得作为以后判决的基础；第六、明确规定立案调解工作是立案庭的法定工作职责之一，立案调解是与庭审调解并列的诉讼程序，把立案调解变成名正言顺的诉讼程序。

　　2、统一思想认识，加强组织领导，消除人民法院系统内部的工作分歧。为了消除法院系统内部对立案调解工作存在的分歧，笔者建议可采用如下的措施：第一、教育法院工作人员要从大局出发，不能为了争业绩而影响立案调解工作的开展，特别是要教育立案庭及相关业务审判庭的工作人员要站在和谐司法的高度，统一思想认识，深刻理解立案调解的积极作用，强化立案调解的理念，从而彻底消除法院系统内部工作部门的分歧。第二、法院党组应将立案调解工作列入重要议程，要加大对立案调解工作的领导力度，必须成立立案调解工作的领导机构，明确立案调解工作人员的职能职责，有条件的法院可在立案庭设立立案受理组、立案送达组、立案调解组等，做到工作中既各司其职、又形成合力，保证立案调解工作的顺利开展。

　　3、配强立案调解人员，强化立案调解人员的培训。为了解决立案调解法官综合素质不高的问题，笔者建议可以通过以下途径来提高立案调解法官的综合能力：第一、各级人民法院增派业务骨干、调解能手到立案调解工作中去，确保立案调解工作的力量到位；第二、今后，凡涉及审判业务方面的培训都要吸收立案调解法官与业务庭的法官一同参加学习培训，确保业务知识更新到位；第三、选派优秀人民陪审员参与立案调解工作或从法院退休法官中返聘审判业务熟练的法官充实到立案调解岗位；第四、相关业务审判庭要对立案调解工作人员（含人民陪审员）多进行业务指导；第五、相关业务审判庭工作人员与立案审判庭工作人员实行定期的轮岗制，使立案调解法官与相关业务审判庭的法官在业务素质、法律适用方面能够保持一致性；第六、以辖区中级人民法院的名义多组织各基层人民法院立案调解工作人员开展“立案调解百日竞赛”、立案调解技巧探讨调研等活动。

　　4、明确和规范立案调解的监督机制和立案调解的激励机制。建议各级法院应当制定《立案调解工作监督管理规程》以及健全和完善立案调解工作的监督机制及立案调解工作的责任追究机制。此外，也应出台一系列激励立案调解工作人员工作积极性的方案，如将立案调解工作纳入立案庭和立案调解工作人员的目标考核工作之中，作为立案调解工作人员评优评先、职务晋升的依据之一，同时在立案调解工作的考核中不仅要看立案调解案件的数量，还要看立案调解案件的质量，更要看立案调解取得的社会效果和法律效果。

　　5、鼓励当事人接受立案调解。为了解决当事人及其委托代理人不配合法院立案调解工作的问题，笔者建议可以通过以下的途径加以解决：第一、人民法院立案庭在收到当事人提交的诉状材料并受理案件后，即向当事人发放《立案调解征求意见书》，明确征求双方当事人是否接受立案调解，并在立案调解征求意见书中列明立案调解的程序、立案调解的原则、立案调解的意义，鼓励当事人立案调解。第二、按照“为民、亲民、便民”的原则，灵活采用多种调解方法，如立案时双方当事人均能到庭的采用立案即调法；立案时一方当事人暂时不能到庭的可以采用电话调解法，通过电话征询是否同意立案调解以及调解意见；当事人为伤残、疾病、孤寡老人等行动不便的可以采用巡回上门调解法；当事人处于农忙或白天营业繁忙，无法在正常工作时间内前来法院调解，也可以采用当事人择日择时调解法等，以鼓励当事人选择立案调解。第三、出台相关的法律政策，鼓励当事人接受立案调解，《诉讼费用交纳办法》规定庭审调解成功减半收取诉讼费，能否规定立案调解成功按四分之一收取诉讼费，让当事人觉得立案调解更实惠，从而更乐意地接受立案调解。第四、做好当事人的代理人的沟通协调工作，尽最大努力争取当事人的代理人的理解与支持，同时对哪些经常鼓动当事人拒绝立案调解的代理人，及时与司法行政部门取得联系，并向司法行政部门提出依法依纪处理的司法建议。

　　（作者单位：河南省睢县人民法院）信息来源：中国法院网