浅议中央与地方纠纷之协商解决模式

　　【学科分类】宪法

　　【出处】《政法学刊》2010年第2期

　　【摘要】对于中央与地方关系法制化课题的研究，除了探讨法制法制框架下的分权之外，还应当对于中央与地方纠纷的解决模式给予足够的关注。目前，构建中央与地方纠纷的协商解决模式具有极大的可行性，但是同时又面临着极大的理论和实践阻力。尤为要注意的是，学界将这种协商与政治协商作等同的倾向是存在误区的。同时，在法制化的语境中，在“协商之后的法制化”与“法制框架下的协商”之间也体现出了更多的外在制度区别与内在理念融合并存的特点

　　【关键词】中央与地方关系；纠纷解决机制；协商模式

　　【写作年份】2010年

　　【中图分类号】D625 【文献标识码】A

　　【文献编号】1009-3745(2010)02-0025-05

　　【正文】

　　一、中央与地方纠纷协商解决模式内涵

　　所谓中央与地方纠纷的协商模式，简言之就是当中央与地方在权限纠纷发生后，遵照一定的程序和规定，在法律所允许的范围内针对最终解决方案的确定和实施进行沟通、商议甚至在彼此可接受的程度内互作让步，以实现中央与地方矛盾的消弭。前文已经指出，当前学界在探讨中央与地方关系时，对于纠纷解决的问题关注不足，而少量的关注成果又往往偏好诉讼模式的分析和构建。理论和事实证明，采用协商的方式解决中央与地方权限纠纷，具有诸多的积极意义。

　　二、以协商模式解决中央与地方纠纷的可行性

　　对于这一点，可从如下五个方面加以探讨。

　　第一，协商模式具有一定的理论基础，即“协商民主”。这主要是指在政治共同体中，自由与平等的公民通过公共协商而赋予立法、决策以正当性，并经由协商民主达至理性立法、参与政治和公民自治的理想，其核心是公共协商。[1]协商民主一般有三种解释：作为决策形式的协商民主、作为治理形式的协商民主和作为社团或政府形式的协商民主。协商民主主要包括这样一些基本要素：协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识。[2]当前学界所理解的协商民主并未明确自己对于中央与地方关系范畴的涵盖，但笔者认为该理论在中央与地方纠纷解决上仍具有重要的借鉴意义。

　　第二，协商模式具有一定的思想基础。早在上世纪五十年代，毛泽东就在《论十大关系》第五节中指出：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”其中的“互助互让”，实际上就为中央与地方之间的协商提供了一定的空间。在此之后，毛泽东紧接着又提出了几条具体的措施，并进一步明确指出：“我们要提倡同地方商量办事的作风。党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令”。[3]其中的“商量办事”，更是成为了协商模式的直接思想渊源。当然，毛泽东当时的“商量”和本文所提的“协商”是存在之处的。主要表现为两点，一是毛泽东的“商量”是在中央决策之前的程序，而本文的“协商”主要是作为纠纷出现后的解决方式出现的（当然这并不排除在决定作出之前的辅助性协商）；二是毛泽东的“商量”强调的是一种非制度化的做法，而本文的“协商”则必须在法制的框架下实现。[1]

　　第三，协商的方式能够有效避免中央与地方矛盾的进一步激化，为问题的解决营造出缓和谐、融洽的背景氛围。与诉讼胜败分明的解决方式不同，协商解决矛盾的机理在于争议双方各自作出合理的妥协以寻求新的利益均衡。其最大的特点就在于能够是双方尽量心平气和地详尽表述己方的现实情况、基本立场和让步尺度以寻求双方对矛盾的认识达成新的一致，最终在避免新纠纷出现的前提下解决问题。

　　第四，协商的方式符合中央与地方之间非零和博弈的关系[2]。在中央与地方纠纷的过程中，中央政府所代表的往往是全国人民的利益，而地方政府代表的则是本地方人民的利益，毫无疑问，特定地方的人民是全国人民不可分割的一部分，而特定地方人民的利益与全国人民的利益在本质上又是相一致的。这就决定了，中央与地方之间的博弈并不是传统意义上“非此即彼”的零和博弈（Zero Sum Game），而是一种矛盾性与一致性并存的、双赢式的动态均衡，即非零和博弈（No Zero Sum Game）。零和博弈关系下中央与地方纠纷的解决不存在协商的空间，中央可以凭借天然的优位通过政策、法律、甚至是命令对矛盾进行简单压制以谋求既定意图的迅速实现，但这一方面会促使矛盾激化，另一方面会促使地方对中央的要求阳奉阴违，降低权力运行效率。而在非零和博弈关系下，中中央与地方方可就各自的利益在适当的范围真正内达成一致，实现毛泽东所谓的对两个积极性的照顾，不但解决了纠纷，更使得中央与地方关系趋于和谐，对国家稳定具有重要意义。

　　第五，协商的方式与调整中央与地方关系的法制化要求具有内在一致性。前文已经指出，同上世纪五十年代提出的“商量”不同，协商模式的最大特点就在于其主体、范畴、程序、实现、监督等一切运作环节都严格依照法律的规定实现。也就是说，协商模式非但不会违背中央与地方关系法制化的精神主旨，反而会令中央与地方关系法律规范的在具体实现的过程中焕发出更加蓬勃的生机。

　　三、当前时期确立中央与地方纠纷协商解决模式的阻力

　　从我国的现实情况来看，协商模式的真正确立可能会遇到来自如下几个方面的阻力。

　　第一，协商模式的实现面临的最大问题就在于当前我国中央与地方在宪法地位上不具有平等性。众所周知，协商实现的前提是参与协商的双方具有平等或大致平等的地位，这是实现“讨价还价”的必要条件。这种条件在我国现阶段而言显然不具备。在制度上，中央的宪法地位明显要高于地方；在理念上，中央把授予地方的权力视为一种自上而下的“恩赐”。这就导致了即使建立协商制度，地方也会因畏惧中央的权威而丧失“挺起腰板”的勇气，遑论中央与地方双赢的实现。政治贫困状态对于协商民主效用的发挥具有极大的阻碍作用，业已成为共识。[3]虽然有学者指出我国中央与地方权限划分的改革应当遵照“中央与地方平等性原则”，即主张“中央政府与地方政府都为国家统治权行使者，两者同为对人民负责的政府单位，彼此是分工合作的关系。改革的方向是两者在宪法地位上应处于平等的地位”[4]，但从当前的现实看来，这充其量也只能是学者们一种美好的理想罢了。

　　第二，非制度性的协商经验和思维惯性严重阻碍法制框架下新型协商模式的确立。前文已经指出，目前我国关于中央与地方关系协商的经验基本属于非制度性实践。长期以来这种不规范的协商模式不但导致了中央与地方关系调整的随意性和多变性，更形成了一种游离于制度（尤其是法律制度）之外的思维模式，这对于法制框架下协商模式的确立是颇为不利的。单纯制度的建立或许可以通过立法技术的发展而实现，但该制度预期效果的产生则有赖于制度实施者科学观念和理性意识的逐渐形成。这恰恰是我国中央与地方关系协调过程中最为薄弱的一环。

　　第三，协商模式的先天缺陷使得达成的协议缺乏强制执行效力。由于协商的真谛在于双方通过平等磋商和交换意见，在捍卫自身根本利益的前提下作出适当让步以谋求与对方达成共识，因此最后达成的协议往往并不规定强制双方执行的内容。虽然在正常的逻辑下，达成协议就意味着双方对协商的结果均感到满意并愿意将该协议付诸实施，但现实中却难以避免某一方（尤其是中央一方）拒绝执行甚至撕毁协议的情形出现。而协商程序的反复进行也会耗费大量的时间成本、人力成本和物力成本。

　　第四，协商的过程一般旷日持久，使得中央与地方纠纷的解决效率比较低下。充分的协商和较高的效率从来都是一对矛盾，即使找到了两者间最合适的均衡点，也或多或少地意味着对效率价值在某种程度上的牺牲甚至放弃。

　　第五，从当前学界的主流观点来看，作为协商模式理论基础的协商民主几乎与政协制度完全等同，而政协制度与中央与地方纠纷解决之间某些固有的不兼容性又势必将阻碍科学协商模式的理论探索和制度实践。因此，厘清中央与地方纠纷解决项下的协商民主与政协制度之间的关系，是协商模式确立的理论前提。

　　以上的分析说明，协商模式既存在固有的魅力，又存在先天的缺憾，这也就意味着协商模式似乎很难成为中央与地方关系法制化背景下解决中央与地方纠纷的唯一路径选择。

　　四、协商模式的理性分析——在协商民主与政治协商之间

　　协商模式的本质是要求地方在中央的相关决策中实施积极和适当的干预，促使中央与地方关系的和谐化。因此，这种协商本身就体现了地方对于中央与地方关系趋势导向的民主性参与。而这种“民主”显然不是通常所说的“民主”。因为传统的民主理论强调的是代议制——由于人民是个抽象的政治概念并且人民的数量过于庞大，当今社会放弃成本较大的直接民主而作出选择。代议制民主普遍的特征是人民通过投票选出代表，代表人民作出公共决策。因此，代议制民主关注的是选谁作出公共决策，因为代表选出以后如何做出决策就成了人民所能关注的范围之外的事情了。而协商民主理论（Theory of Deliberative Democracy）的产生恰恰弥补了“投票民主”的这一缺陷，因为协商民主最突出的特征在于公开、理性，以及平等地讨论和对话。以上是对协商民主原意的表述，即投票民主的一种补充机制。

　　我国学界目前对协商民主的理解似乎仅限于政治协商的领域。那么，协商民主和政治协商制度究竟有何关联？简言之，政治协商制度是现代协商民主在我国正式制度化的典型体现。有学者认为，协商民主之所以能在20世纪中叶在中国兴起（以政协制度的确立为标志），其重要的原因之一就在于中国共产党是通过联合自己的政治同盟者的方式最终推翻了国民党在中国内地的统治。[5]随后，政治协商制度一直被作为中国特色协商民主的典型，大有成为协商民主代名词之势。[4]显然，政协制度只是协商民主的典型表现之一，但不能与协商民主本身完全等同。广义上的协商民主指的就是在民主思想的指导下，不同利益主体通过协商的方式解决与它们具有重大关联的事项的形式。也就是说，日常生活中各类选举中的民主评议也属于协商民主的范畴，政协制度充其量只是一种狭义化的协商民主而已。明确政协制度和协商民主的关系，是我们探讨用协商民主解决中央与地方纠纷的前提。实际上，在处理中央与地方关系的过程中，中央能够放低姿态、心平气和地给予地方一个意愿表达的机会，让地方积极参与到中央与地方关系法制化的进程中，这本身就体现着一种“民主参与”的思想，在这一层次上将协商民主的理论进行适用，未尝不是一种有益的探索。正如库克所指出的：“协商民主指的就是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[6]申而言之，协商民主能够通过充分的协商、讨论，在尊重地方意愿的基础上，缓和或解决中央与地方的冲突，实现中央与地方在利益上的互动，就共同关注的公共问题达成共识，同时，能有效避免行政性分权的随意性，缓解法治化的难度。[7]可见，协商民主理论将一直隐身于协商背后的民主因素引至台前，并将两者完美地结合在一起，极大深化了地方在积极参与中央与地方关系调整过程中的民主内涵，恰是寻求构建中央与地方纠纷的协商解决机制理论基础的适宜选择。

　　由此，学界有一种观点试图在现有的政治协商制度的框架下寻求中央与地方纠纷协商解决模式的实现，这就值得商榷了。由于2004年全国政协第十届第二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》，明确了人民政协的主要职能：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”，因此该论者认为，政治协商主要解决的问题是“大政方针”和“重要问题”，而“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度已经从基本制度安排和政治运作机制方面建立起协商策略的框架体系，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。由此可见，政治协商可以为中中央与地方方争议解决提供制度资源。”[8]在笔者看来，这种观点是存在基本认识上的误区的，其产生的原因有二。第一，用政协制度解决中央与地方纠纷的设想，形式上源于将协商民主与政协制度作等同理解的思维惯性。该论调意识到可已通过协商民主的形式解决中央与地方纠纷，但又将协商民主机械、片面地等同于政协制度，因此就想当然地将政协制度与中央与地方纠纷的解决人为绑在了一起。这在逻辑上无疑是很荒谬的。第二，该论断的根源在于它将“协商模式”中的“协商”和“政治协商”中的“协商”根据字面的意思简单等同并混淆解释。或许两种协商在表现形式上都具有共同的特征，但协商参与者的不同却最终决定了它们质的区别。我们不妨从协商参与者的角度进行分析。根据宪法序言的规定，政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，这个统一战线是由中国共产党领导的，有各民主党派和民主团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线。可见，虽然协商的“重要问题”在内涵上可能包含着中央与地方纠纷的处理，但是政治协商的参与者实际上是各社会团体、民主党派、爱国人士的利益集合。而作为中央与地方纠纷的解决机制，协商模式的参与者必定是中央和地方这两个有着明确界限的独立主体。综上，从现有的政治协商制度中寻求构建中央与地方纠纷协商解决模式的基础性框架，非但是对制度本身的误读，而且可能造成更大的资源浪费并引导中央与地方关系法制化进程步入歧途。

　　五、协商模式的制度实现——协商之后的法制化抑或是法制框架下的协商

　　值得一提的是，我国目前并非完全没有将协商与法制化相结合以处理中央与地方关系的案例，典型的要数上世纪九十年代港澳基本法的制定过程。众所周知，在港澳基本法出台之前，曾针对回归后的香港和澳门的宪法地位、各项权力等内容历经了一个漫长的谈判过程，最后出台的港澳基本法可以视作以上谈判结果的最终法律确认与规范性表达。但这一协商与法制化相结合的历史实践与本为探讨的中央与地方纠纷协商解决模式是存在一些质的不同的。其一，从协商的参与者来看，港澳基本法制定之前的多轮协商是在我国政府与英国、葡萄牙政府之间展开的。作为西方列强的殖民地，港澳作为一级地方本身并没能深度参与到这项直接关乎自身地位和权力的协商中来，虽然最后基本法的出台在一定程度上吸纳了大量港澳居民的意见和建议，但这仍不能改变中国和英葡这两个宗主国作为协商的正式参与主体的局面，也不能改变这种协商的“国际性”本质。而本为所论及的中央与地方协商，是在中央政府和地方政府之间展开的，是我国内部两个层级的政府关于权力纵向配置及其他问题的沟通和意见交换。因此，两者有着本质的区别。其二，从协商的性质来看，关于港澳问题的协商发生在基本法出台之前，亦即协商本身体现为一种非制度化的过程。而本文所称的协商，其发生的前提是已经有了较为健全的制度规范，而按照既有规范对主体、内容、程序、权限等方面的要求循序展开的，是一种制度化的过程。其三，从协商的内容行看，由于殖民地问题的历史背景，关于港澳问题的协商更多的涉及到主权、政权、治权等较为根本性的问题，其不可避免地要为顺利实现港澳回归而做出一定妥协。而我们所称的中央与地方关系协商，更多的只是涉及到纵向权力划分、中央与地方利益调配之类的问题，基本局限在治权的范围之内，绝对不会涉及主权、政权等根本性问题。

　　可见，港澳回归问题上“协商之后的法制化”实践与中央与地方关系协商解决模式有着本质的区别。那么这是否就意味着这些难能可贵的实践经验对当前中央与地方关系法制化的建设毫无意义？窃以为未必。一方面，为了充分体现协商民主的精神，在中央与地方关系法律框架建立之前就在中央和地方之间进行充分协商，彼此交换立场，使得最后出台的中央与地方关系法律规范既体现中央意志又能兼顾地方的要求。简言之，中央与地方的共同参与是确保中央与地方关系法律规范科学、全面以及充分发挥效用的重要前提。这是解决港澳问题时“法制化前的协商”所带来的启示。另一方面，在中央向地方进一步放权的大趋势下，究竟应该放哪些权力、放到什么程度、采取什么样的监督保障机制防止因地方权力过大而危及国家稳定等问题就不得不被提上议事日程。在现行的港澳基本法中，恰恰就对以上问题做了极为详尽的规定。虽然在性质上有本质的区别，但是现成的港澳基本法文本不能不说对中央与地方分权诸多问题的明确有着重要的借鉴意义。

　　探讨至此，我们可以发现所谓的协商并不仅仅是指中央与地方纠纷发生之后的一种解决模式，其范围甚至可以延伸到中央与地方关系法律制度建立的过程中。但毫无疑问，作为中央与地方纠纷解决模式的协商才是其中的绝对重点所在。

　　【注释】

　　[1] 有学者对这种“商量”的非制度化含义做了较为明确的定性，参见戴激涛．论中央与地方争议的解决机制（Ｊ）．暨南学报（哲学社会科学版），2009（2）：127．

　　[2] 有学者对中央与地方利益间的利益博弈关系做了专门论述，参见曹丽．我国中央政府与地方政府的利益博弈分析（Ｊ）．南京审计学院学报，2009（2）：11-13．

　　[3] 所谓的“政治贫困”意指协商主体在资源、能力、机会、文化等方面存在差异导致地位上的不平等，使得协商民主的实施面临困境，而相关制度的缺乏又导致该困境难以化解。具体可参见吕庆春、伍爱华．协商民主：创新中的运行困境（Ｊ）．理论探讨，2009（4）：22-23．

　　[4] 这种思路的典型表现就是，某些学者对于协商民主概念、内涵、意义的理解完全就是对政协制度相关问题的理解。陆会丰．协商民主与人民政协．罗豪才等著．软法与协商民主．北京．北京大学出版社．2007：36．

　　【参考文献】

　　[1] 卢笑宇．中国特色协商民主制度研究现状（Ｊ）．经济管理者，2009（11）：325．

　　[2] 陈家刚．协商民主：概念、要素与价值（Ｊ）．中共天津市委党校学报，2005（3）：56-59．

　　[3] 参见《毛泽东文集》（第七卷）（Ｍ）．北京．人民出版社．1999：31-32．

　　[4] 宋宇文．地方权力界限的法律分析——中央与地方权限划分之思考（Ｊ）．唯实，2008（3）：76．

　　[5] 陆会丰．协商民主与人民政协．罗豪才等著．软法与协商民主．北京．北京大学出版社．2007：36．

　　[6] See Maeve Cooke：“Five Arguments for Deliberative Democracy”，in Political Studies , 2000，P947-969，转引自陈家刚．协商民主：概念、要素与价值（Ｊ）．中共天津市委党校学报，2005（3）：58．

　　[7] 吕成．协商民主——我国中央与地方关系重构的路径选择（Ｊ）．河南大学学报（社会科学版），2008（3）：138．

　　[8] 戴激涛．论中央与地方争议的解决机制（Ｊ）．暨南学报（哲学社会科学版），2009（2）：128．信息来源：北大法律信息网