行政规范性文件变更中的合法预期

【学科分类】行政法学
【出处】《浙江社会科学》2010年第10期
【摘要】合法预期保护要求行政政策不能朝令夕改，即便是在必须改变的时候，也要周全地、妥当地考虑和对待相对人已经产生的自己将在未来获得某种实体性利益的信任。基于此，若行政机关基于某种目的要求而需变更先前行政规范性文件时，必须抛弃目前形式法治主义的狭隘控制机制，重视基于立法形成自由而作出是否变更以及如何变更所依据的经验性事实基础，而其中作为立法裁量事实的合法预期该经验性事实，应成为行政机关裁断行政规范性文件效力存续与中断之间的衡量要件，并能借助相应的程序保护和实体保护来实现对行政变更裁量的制约功能。就本主题而言，在山西煤矿整合事件中，行政机关必须在兼并重组背后的公益需求与相对人合法预期利益之间进行取舍并采取相应的保护措施，以实现合法预期这一事实所隐含的实质正义价值。
【关键词】合法预期；行政规范性文件变更；权重；保护
【写作年份】2010年

【正文】
   
　　引论

　　在我国行政实务中，行政机关可以通过变更行政规范性文件的形式来进行行政管理，以实现自己的管理目标或上级交付的各项任务。例如，山西省政府制定颁布的《关于开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作的总体实施方案》[1]以及配套的具体实施措施等行政规范性文件，就是为了“实现煤炭工业持续稳定健康发展，保障国民经济发展需要”[2]这一行政管理目标而出台的。然而，通阅该省相关文件，尤其是2008年9月的《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》[3]和2009年4月的《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》[4]两文件（以下简称系争文件）所规定的兼并重组目标：“到2010年底，省内煤矿企业规模不低于300万吨/年，矿井个数控制在1000座以内”（以下简称重组目标），实际上改变了煤矿生产企业获得生产许可证的条件，即已超越了《煤炭法》、《矿产资源法》以及《煤炭生产许可证管理办法》等法律、法规所规定的相应条件和标准，同时也以立新废旧的方式终止了系争文件实施前该省内各地方政府制定的以招商引资方式承诺开采煤矿资源并可获得合法利润的相关行政规范性文件。就规模在30万吨以上300万吨以下且拥有合法许可证的煤矿生产企业（以下简称相关煤矿生产企业）而言，系争文件造成了自己先前与地方政府签订的采矿权有偿出让协议（即行政契约）将不再具有实质法律效力、先前的合法许可证将被废止的法律效果。[5]

　　从法律权利的实然享有角度而言，系争文件有可能会遭致侵及相关煤矿生产企业财产权以及自主经营权的嫌疑。既然山西省政府的变更行为会产生限制企业权益或课予企业法律不曾规定的义务的重大影响，那么从法学实证研究角度来看：行政机关依据何种目的和权力变更相对人曾拥有的有利法律地位？通过以兼并重组方式改变相关煤矿生产企业许可条件这一规范论证过程是基于怎样的立法事实作出的，即山西省政府选择何种相关事实来认定并考量需要以兼并重组方式来整合煤炭资源的？在这些被考量的事实中，相对人基于行政机关的先前行为而产生的合法预期这一经验性事实是否能够成为行政机关变更原先行政规范性文件过程的必要条件或前提？

　　在行政法上，行政机关变更先前行政规范性文件时拥有宽广的裁量判断空间，且该空间为其他国家机关所尊重。然而在行政权力行使须受深度制约的实质法治观念越来越明细趋势下，行政机关立法裁量空间同样仍然需要在法律的视线下进行，这已经是不争的事实。本文将在阐析合法预期这一经验性事实的基础上，探询合法预期制约行政机关变更行政规范性文件的角色和功能，以论证行政机关权力行使须符合实质合法性原则这一课题。

　　一、何谓合法预期

　　（一）合法预期的涵义

　　随着经济体制改革的启动，煤矿这一公共资源可以转手给民营的行为不仅被允许甚至被地方政府摆在了突出位置，其中最典型的就是通过招商引资作出承诺，以签订行政契约的方式允许民营资本的进入。基于对这些历史发展延续性的本能感观，和对行政契约行为的信任以及地方政府官员承诺言论的信任，相关煤矿生产企业就会作出如下预期：自己若按照政府的承诺去做，那么自己的投入就会获得收益。就此，笔者提出，行政法上的合法预期是，相对人基于对行政法律活动的信赖而产生的可取得未来可得利益的一种受法律保护的期望。这种期望的特性会在国家和公民之间形成一个基本的利益诉求，即“公民以国家的规定和措施为准的期待和安排不会因为快速的、也许甚至是倒退的改变而受到破坏和剥夺。”[6]

　　在英国行政法学上，这一概念被学者表述为：“（1）行政机关在作出变更决定之前将履行听取意见以及其他适当程序的义务；（2）（相对人）自己将在未来获得某种实体性的利益，或对于已获利益，将继续享有且不被实质性地改变。”[7]相应的，程序性合法预期和实体性合法预期也分别被构建出来[8]。

　　（二）合法预期的法律属性

　　1.合法预期是公民对国家的信赖与基本利益诉求。在该事件中，山西省地方政府与相关煤矿生产企业签订行政契约，目的在于有效促成行政机关所预期的特定行政目的的实现，因此相关煤矿生产企业必须服从该行政机关的行为，才能使自己同时获利。此时相关煤矿生产企业无疑会相信依据行政契约所安排的“法律状态”将进入稳定环境[9]。

　　2.合法预期是公民对行政法律秩序连续性的一种经验反映。在该事件中，无论是制定法、产业政策，还是地方实施细则或方案，均是根据一定经验需求将权利（力）义务的一致性、连贯性引入了法律过程中，为公民社会生活提供了较高程度的有序性和稳定性。人们容易据此作出是继续投入扩大煤炭生产还是没有任何作为的选择。这种经验反映与人类本能的重复性需求相适应，体现的是规则秩序的平等和安全价值。

　　3.合法预期是制约行政法律行为变更的一个法律考量因素。就该事件而言，《煤炭法》第六条规定：“国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益。”《矿产资源法》第四条规定：“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。”这些体现保护相对人合法权益原则的立法要求是否蕴涵国家机关须考量并保护相对人合法预期这一事实？基于域外法对合法预期保护规则运作已相当成熟，以及当事人权益保障往精细化的实质法治方向发展的考虑，合法预期应成为行政规范性文件效力存续与中断之间进行取舍的衡量要件，且为行政法律行为变更自由理论提出更为丰富的控制路径。

　　（三）合法预期的利益特性

　　通过签订采矿权有偿出让协议，相关煤矿生产企业预期地方政府依约恰当履行契约就可实现煤炭开采利润，这种利润是一种未来可得利益，即“预期利益”。预期利益的实现取决于将来客观不确定的事实，但依据时间顺序，依据条件成就，是可以实现的权益。而企业的合法预期并非就是预期利益，因为作为承担获取预期利益任务的利益，合法预期有其自身的特性：

　　第一，基于特定预期利益的内容或者范围已经确定，此时合法预期获得了法律保护的客观可能性，即虽然预期利益不一定能完全满足，但也不应被粗暴地落空， 至少相对人应有权利资格去主张其实现（预期利益）。

　　第二，与法定权益的绝对保护性质不同，合法预期能否受到法律保护，仍得取决于具体情形中实体法条件和利益衡量结果。因此，从实质要素来看，合法预期不是一种权利，因为“它能不能必定得到法律的保护，特别是获得实现，都还是一个未知数”[10]。

　　第三，然而合法预期也具备了一定的权利外观形式，因为其不仅体现了要实现预期利益的意愿，而且让外界感知为实现预期利益而付诸实践的行为，例如，安排大额资金用于购买先进综采设备并下井安装的信任行为，使处于合法预期地位上的相对人具有为实现法律赋予的利益而请求国家机关保护自己取得权益的权能。

　　由此观之，在该事件中，相关企业所产生的合法预期就是确保预期利益取得实现，或使预期利益要件的完成得以顺利进行，不受阻碍，或使其将来取得的预期利益不至于丧失或减少其价值。拥有合法预期的相关煤矿生产企业可以主张行政契约继续有效履行而非中途被变更，或者请求行政机关在行使变更裁量权时，必须进行无瑕疵裁量。

　　二、合法预期何以具备合法性

　　该事件中，相关煤矿生产企业可否主张行政契约并无规定兼并重组手段作为附解除条件的契约内容，或因当时无法预见其行为日后会遭到如此不利的变动情况，可否主张对原先文件有效性的法律保护呢？即，拥有预期的主体在何种情况下具备对国家主张继续拥有预期利益而不受侵扰的权利资格？该问题至少须取决于下列两个要素：一是行政规范性文件自身品质；二是受行政规范性文件调整的相对人自身品质。在行政实务中，如何才是“值得保护”的判断极为抽象、困难，若通过列举或例示预期不值得保护的情形，往往就可以间接推断相对人预期为“合法的”、“值得保护的”。下文将分述之：

　　（一）因行政规范性文件自身品质所引发的情形

　　一是行政规范性文件有重大明显违反上位法的情形。由于该文件自身的无效性而引发建立合法预期的信任基础亦具备无效性。

　　二是行政规范性文件意思表示不明确的情形。相对人无法预见也无法预期行政机关会采取何种措施、会对自身产生何种后果。

　　三是行政规范性文件有立法漏洞的情形。缺失对某一关系进行调整的规范，亦将使相对人无法对该关系产生预期。

　　四是行政规范性文件通过使行政行为相对化而减少合法预期产生的情形。在行政规范性文件中规定授益期限、撤回或废止授益条件及行政机关有最终审查保留等内容，被认为能够阻却合法预期的产生[11]。

　　在该事件中，国家为了合理有序开发煤炭资源而采取的采矿权有偿出让措施，除了受《煤炭法》和《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》[12]等正式法律规范的一般性约束外，还受行政规范性文件特别规定的约束：一是国家层次的依据，分别是国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》、《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》[13]、《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》[14]和《煤炭产业政策》[15]。

　　二是山西省地方层次的依据，依次是山西省政府《关于继续深化煤矿安全整治的决定》[16]、《关于加快三大煤炭基地建设促进全省煤炭工业可持续发展的意见》[17]、《关于推进煤炭企业资源整合有偿使用的意见（试行）》[18]；山西省政府职能部门《山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案》[19]和《关于转发<关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见的通知>》[20]。山西省级以下地方政府执行上位法的相关行政规范性文件在此就不一一列举。

　　上述一系列以行政规范性文件形式表现的有关煤炭资源整合和有偿使用的意见、办法和实施方案，作为相关煤矿生产企业建立信任的法律基础，既没有重大且明显违反上位法的情形，也没有意思表示不明确的情形，也没发现存在立法漏洞的情形。更重要的是，无论是国家层次还是山西省地方层次的依据，均把煤炭资源有偿使用作为一项长期适用的法律制度，因此通过使行政行为相对化而减少合法预期产生的情形在该事件中也不存在。就此，从上述行政规范性文件自身品质的情形而言，相关煤矿生产企业预期的合法性能够恰当建立。

　　（二）因相对人自身品质所引发的情形

　　1.相对人有可预见的能力。产生合法预期的相对人被要求预见所有与合法预期成立相关的事情，其中最主要的是下列三项：

　　第一，若相对人能从官方刊物预见原文件即将变更，在新文件尚未公布发生法律效力之际，采取“抢搭末班车”的现象，则此时预期不值得保护。从该事件看，2004年山西省政府为了改变过去通过行政审批方式无偿取得采矿权为有偿取得的目的，启动了煤炭资源有偿使用制度改革。因此在实施采矿权有偿出让制度之前，上述变更内容从授益变更为授益兼负担，使得相关企业没有机会“抢搭末班车”。

　　第二，若相对人应当知晓原文件具有临时性特点，则由此产生的预期欠缺合法性。该事件中有关采矿权有偿出让的规范依据没有被发现体现“临时性”特点的措词，相反，则是“进一步完善矿业权有偿取得制度”等体现采矿权有偿出让这一措施继续适用之措词。

　　第三，若只是权宜措施，且与上位法规定有不一致之处的或在对事实还未全部调查认清基础上只为解决当中某一问题而作出的行政规范性文件，那么由此产生的预期就有可能不是合法的。在该事件中，山西省政府进行的煤矿资源有偿使用制度不是权宜措施，且与上位法保持一致，同时是在经过先行试点后才推广运作的，因此是在已充分认清事实的基础上作出的改革措施，由此相关煤矿生产企业对行政契约的预期具备合法性条件。

　　2.相对人无诚信意图。法律在评判是否引发相对人合法预期时，若发现相对人自身有不正当行为或有所缺失时，则排除对其保护。普遍认为相对人必须“把所有的牌都摊在桌上”[21]，而不能有所隐瞒[22]：

　　第一，若相对人以欺诈、胁迫或贿赂等不正当方法促使行政规范性文件颁布生效，或促使行政机关作出某行政行为以便让自己达成某目的或获取利益的。在该事件中，若相关煤矿生产企业通过欺诈等不正当方法获取采矿许可证的，则其权益不受保护。

　　第二，若相对人系故意提供不正确数据致使行政规范性文件颁布生效并作出行政行为的，则由此而产生的预期亦被视为不值得保护。

　　第三，若相对人明知行政规范性文件或者自身行为违法或因重大过失而不知行政规范性文件或者自身行为违法的，由此产生的预期显然缺乏合法性。在该事件中此认识成为了地方政府与相关煤矿生产企业间达成补偿协议的矛盾焦点[23]。对于某些煤矿生产企业私下非法转让采矿权的行为，《矿产资源法》第六条第四款采明确禁止原则，而《探矿权采矿权转让管理办法》则规定了非法转让的法律责任和后果。因此若煤矿生产企业明知私下交易采矿权的行为违法或因重大过失而不知私下交易采矿权的行为违法的，则预期不值得保护。

　　3.纯属相对人主观愿望或虽有预期但没有信任行为表现的。若预期利益内容已超出行政规范性文件所能赋予的必要权益范围之外的，则此时的预期因纯属相对人的主观臆想，不具备法律保护价值；同时，合法预期只有通过相对人以言语、书面或行为表现于外的信任行为才有可能作出有无值得保护的必要判断。在该事件中，相关煤矿生产企业缴纳采矿权价款、购买采矿设备以及招募工人等一系列旨在开启和维持煤矿生产的行为，不仅符合有关法律法规和行政契约内容，而且与上述内容具有实质因果关联，因此这些行为均可认作是相关煤矿生产企业对未来获取预期利益的信任行为表现，在此基础上相关煤矿生产企业即可主张合法预期具有保护价值。

　　三、合法预期在行政规范性文件变更中的权重

　　行政规范性文件的变更，是指行政机关依据自身职权和法律授权，经一定程序制定、修改或废止行政规范性文件的情形。在该事件中，允许相关煤矿生产企业以一定许可条件签订采矿权有偿出让协议的法律法规以及地方政府有关招商引资的行政规范性文件，被后来实施的提高许可条件的系争文件所废止，结果是，相关煤矿生产企业减少了授益或增加了义务，若不按照系争文件获取相关条件，这些企业将无法继续获得预期利益，合法预期将被落空。在此过程中，行政机关必须判断实际状况并作出是否变更以及如何变更的考量，以维护变更行为的合目的性。作出是否变更的判断可称为决定裁量，是行政机关须重点考量决定变更还是不变更的可能；如何变更的判断可称为选择裁量，是指行政机关须重点考量如何变更的可能[24]。在此两个立法裁量空间中，合法预期占多少权重呢？

　　（一）合法预期在变更决定裁量中的权重

　　首先，行政机关何以有权决定是否变更？作为立法裁量事实的合法预期何以进入行政机关视野？笔者以为，须从行政机关有无遵守上位法授权目的、内容和范围为界限来进行具体衡量。

　　在该事件中，作为上位法的国务院《关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》[25]明确授权“山西省人民政府要制订试点工作具体实施方案，加强领导，精心组织，积极稳妥地推进试点工作。”由此，山西省政府制定具体实施方案的裁量（即可以决定变更的裁量）被萎缩至零。在此状态下，作为立法裁量事实的合法预期，此时被推到了次要地位，必须变更的公共利益与保护合法预期间的具体衡量几乎没有存在空间了。

　　国务院本项授权意在探索“实现煤炭工业可持续发展的有效途径”[26]，之所以没有自行制定相关规范性文件，笔者以为，主要是国务院出于对山西省政府对煤炭工业可持续发展的实际状况较为了解的尊重，以及对多年来山西省政府对具体实施积累了相关经验的考虑。更重要的是，在国务院具体授权的六项试点任务中，包括有偿出让煤炭资源矿业权在内的4项任务均是经济政策。在域外法中，立法者在制定限制人民经济性权利，例如职业自由或财产权时，原则上享有形成自由或预测空间，尤其是在经济领域，立法者所作决定以及所采取措施，其他国家机关应予尊重与接受[27]。我国也不例外，在煤炭开发生产这一经济体系中，山西省政府有权对这一经济领域的立法作出变更，且决定变更裁量的空间相当宽松，从该事件中可窥一斑。

　　（二）合法预期在变更选择裁量中的权重

　　就煤炭工业可持续发展这一目的而言，实现发展的有效途径有多种可能，在巨大裁量空间前，山西省政府所选择的措施是否合目的性是我们关注的重点。

　　1.山西省政府所欲达至目标、所采取手段及所考量事实

　　该事件的立法事实判断争议在于：究竟通过“兼并重组”这一手段达到重组目标，是否是“提高煤矿安全保障程度，提升煤矿整体开发水平”[28]的适当和有效手段？

　　笔者查阅后发现，山西省政府据下列关键性立法裁量事实来判断变更（提高）煤矿企业规模可以达成该目标：煤炭产业是个高风险的基础产业；基础产业要有比较合理的产业集中度；煤炭产业集中度每提高1个百分点，百万吨死亡率就下降0.58个百分点；产业集中度越高，煤炭安全事故就越少，死亡的人数就越少。[29]由此，山西省政府把“产业集中度越高，煤炭安全事故就越少，死亡的人数就越少”的事实作为一项规范法源，并由此推论出重组目标的正确性。

　　2.合法预期何以成为变更选择裁量的立法事实

　　不过随之发生的另一个事实是，相关煤矿生产企业并非因违法理由而不得不被停产。由此相关企业以此提出系争文件不仅干涉了经营自主权，剥夺了财产所有权，还破坏了相关煤矿生产企业的合法预期，造成了不可逆的损失。从上文可知，合法预期是发生在某一具体行政契约法律关系中行政机关与相对人间的裁断事实，这一事实与山西省政府的变更行为具有直接相关性。同时，合法预期在同类行政契约行为中存在，即合法预期在规范论证中将与规范一样具有可普遍化特性。由此，合法预期就具备了相当于证据能力的要求，因此，合法预期应成为行政机关赖以变更原先行政规范性文件的规范法源性质的经验性事实基础。

　　3.“兼并重组”手段是否足以达至比例原则就实现“提高煤矿安全保障程度，提升煤矿整体开发水平”这一目标所面对的上述不同立法裁量事实，若山西省政府作出不同选择，则会产生不同法律效应。山西省政府通过选择“兼并重组”以达到上述目标，虽然从短期来看，好处立竿见影[30]，但却产生了相关煤矿生产企业合法预期被落空的法律后果。

　　若山西省政府选择国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》中明确的“进一步落实安全生产责任、加大煤矿安全投入、提高瓦斯防治技术水平和提高煤矿职工队伍素质”具体四项手段。则结果是，相关煤矿生产企业的合法预期不会落空，而对于实现煤矿安全目标而言，上述手段的有效性虽将是缓慢的，但至少将保持法律规则的稳定性和一致性。

　　虽然就选择变更的裁量权而言，行政机关可以衡酌不同立法事实的特性、侵害各方法律权益的轻重程度以及所欲达到的管制效果，对于不同立法事实有先后优先级的选择权限。但须明确的是，行政机关仍须遵守“手段不能仅是可以达成目的，而必须是可靠、具备实效，与目的之达成具有实质关联性之手段；同时，该手段固然不必是侵害最小的手段， 但最起码必须是经过斟酌选择对人民权利侵害较小的手段”[31]的原则。

　　在该事件中，既然山西省政府通过衡量，选择了“兼并重组”手段来作为实现公益的必要条件，合法预期被置于次要的考量地位，那么山西省政府必须在合乎情理的情况下对具有直接因果关联的合法预期采取保护措施，以保证自己的预测和立法评价没有明显的瑕疵，并合乎上位法所认定的可支持性之要求。

　　四、合法预期在行政规范性文件变更中所能获得的保护

　　（一）程序[32]保护

　　程序保护的对象既可以是程序性合法预期，也可以是实体性合法预期。该事件中，相关煤矿生产企业的程序性合法预期是指，山西省政府在作出系争文件之前将履行听取意见以及其他适当程序的义务，或企业自己将获得事先通知、 陈述和申辩机会以及变更理由等程序权利的期望。实体性合法预期是指企业自己将在未来获得因开采煤矿而获取预期利益的期望，或对于已获利益，将继续享有且不被实质性地改变的期望。

　　若依据程序正义的三个基本要求，即告知、听取意见以及说明理由，为相关煤矿生产企业提供程序保护的话，则将产生如下特定法律效果：

　　第一，若相关煤矿生产企业被告知即将到来的变更，就可以即时调整自身状况以免因信任原先行政规范性文件会继续存在而遭致更大损害。通过提前的及时告知，相关煤矿生产企业就可以及时选择避害手段或进行旨在减少损失的积极行动，并针对山西省政府的意图作出相应准备，为下一步程序的履行以及利益的保护提供实现参与权利的必要条件。

　　第二，相关煤矿生产企业通过听取意见程序，能够在变更过程中表述并提交可以成为山西省政府作出系争文件决定的证据资源或事实基础的自身利益信息，为权衡变更行为提供科学充分的依据。

　　第三，要求山西省政府提供如何选择的变更裁量理由，即采取“兼并重组”手段为何优先于落空合法预期的理由，则可以确保行政变更行为的客观性和公正性，且能成为相关煤矿生产企业对该变更行为提出异议或请求法院介入的必要前提。

　　然而，遗憾的是，虽然《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》规定，行政机关制定规范性文件应符合履行听取意见或其他适当程序的立法义务，但在该事件中程序正义的缺失让该系争文件的合法性与合理性遭到更多的质疑[33]。

　　（二）实体保护

　　一般在系争文件中规定下列三种选择裁量性措施来实现合法预期的实体保护：

　　1.“完整实体保护条款”。即合法预期完全不受新行政规范性文件效力的影响。结合该事件，该条款可作如下表述：“本意见施行前已取得原《XX办法》所规定的XX（许可证），并已经从事XX（开采等行为）的仍按照原《XX办法》处理，不受本意见第XX条、第XX条的限制”。或：“本意见实施前已获得的XX（许可证等）或正在申请办理XX（许可证等）的，有约定的，从其约定，未作约定的，适用本意见。”

　　2.“过渡条款”。该条款实质是通过对距离获取预期利益的时间间隔以及预先规定的时间间隔作出安排，最终让合法预期发展成适应新法律秩序的状态。实践中最典型的过渡条款是，系争文件并不在公布时立即生效，而是设定一段时间（过渡时间），使系争文件的施行日期顺延。例如系争文件经颁布后于X年X月X日公布，于同年X月X + N日施行；或自X年X月X + N日起施行。

　　3.“损害补偿条款”。该条款的核心是“怎样的损害才可以纳入保护范围”，以及“在多大程度上可以对合法预期进行损害补偿”。

　　该事件中，山西省政府办公厅转发的《省国土资源厅关于煤矿企业兼并重组所涉及资源采矿权价款处置办法的通知》[34]是对合法预期进行补偿保护的规范依据。不过其以2006年2月28日前后缴纳资源价款这一僵硬条件为标准，予以一刀切的经济补偿，而对相关煤矿生产企业因信任而实际投入的损失是否以及如何予以补偿没有作出相应规定。实践也证实，该事件中当地政府与相关企业间的拉锯战一直徘徊在补偿保护的范围和标准如何确定上。[35]因此笔者建议，为维护相关煤矿生产企业的合法预期不致遭受无法弥补的损失，且为了呵护行政机关与相对人之间的信任，该事件中的补偿条款应该及时进行修改。

【作者简介】
胡建淼，浙江大学法学院教授，博士生导师，浙江工商大学校长；陈海萍，浙江大学光华法学院宪法与行政法学专业博士研究生，上海政法学院副教授。

【注释】
[1]2007年3月31日颁布实施，晋政发[2007]9号。
[2]参见国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，2005年6月7日实施，国发[2005]18号。
[3]2008年9月2日颁布实施，晋政发[2008]23号。
[4]2009年4月15日颁布实施，晋政发[2009]10号。
[5]自2008年9月以来，山西省推行“煤矿兼并重组”，两千多座煤矿被挂上了“国字号”的牌子。这场改革成为近三十年来，山西煤炭领域最大的一场变革。该事件被学者和媒体概称为“山西煤矿整合事件”。本文姑且亦以此为名，若文中不特别指明者，皆指“该事件”。
[6][11]埃贝哈德·施密特—阿斯曼等著，于安等译：《德国行政法读本》，高等教育出版社2006年版，第78、89页。
[7] de Smith ，Wool& Jowell’s ， Principles o f Judicial Review, Sweet& Maxwe ll， London ，1999 ，p.299 .
[8] 例如，Jonathan Moffett, Resiling From Legitimate Expectations, HTTP：//WWW. ADMINLAW. ORG. UK /DOCS / JONATHAN% 20MOFFETT% 20 - % 2026% 20JULY%202008 . DOC， 访问于2009年 9月 1日。
[9]参见郭力群、胡靖国：《产权不明问题多  煤炭采矿权改革： 山西率先迈步》，http：//energy . people . com. cn /GB /71898 /4805573 . html， 访问于 2010年 1月 20日。
[10]余凌云：《行政自由裁量论》， 中国人民公安大学出版社 2005年版，第230、228页。
[12] 2006年2月28日实施，晋政令[2006]187号。
[13]2005年8月18日实施，国发[2005]28号。
[14]2006年3月25日实施，安监总煤矿[2006]48号。
[15]2007年11月23日实施，国家发展和改革委员会公告，2007年第80号。
[16] 2004年4月16日实施，晋政发[2004]14号。
[17]2005年1月23日实施，晋政发[2005]6号。
[18]2005年6月27日实施，晋政发[2005]20号。
[19]2005年8月1日实施， 晋国土资发[2005]247号。
[20]2006年11月12日实施， 晋安监煤字[2006]269号。
[21]R v Inland Revenue Commissioner’s ，exp MFK Under writing Agents Ltd[1990]1WLR 1545 ，1569 .
[22]下列三项相对人无诚信意图的法律评价参考借鉴了台湾《行政程序法》第 119条关于行政处分撤销的三款明文规定和司法院大法官释宪第 525号解释中有关法规命令的信赖保护规定。
[23]参见钱俊毅、罗震光：《山西煤矿兼并重组艰难收官？ 矿业权转让价如何确定成为社会关注焦点》，载《新民晚报》2010年1月5日，A- 4版。
[24]参见李震山：《论订定法规命令之决定裁量——行政法院八十八年度判字第四三四三号判决评释》，载于《台湾本土法学杂志》2000年第15期，第74页。
[25]2006年5月15日颁布实施，国函[2006]52号。
[26]参见国务院《关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》中“试点工作的主要任务”，下文提及的六项试点任务也参见此。
[27]参见李建良：《论立法裁量之宪法基础理论》，载于《台北大学法学论丛》2000年12月，第47卷，第182页。
[28]参见山西省政府：《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》“（三）思路目标”。
[29]参见齐作权：《一场意义深远的重要变革——山西省煤矿企业兼并重组整合工作新闻通气会答记者问实录》，载于《山西日报》2010年1月6日，A1版。
[30]山西省相关官员认为“煤矿安全生产形势稳定好转， 煤矿事故起数和死亡人数同比分别下降40%和32%。”参见《我省煤矿企业兼并重组整合取得阶段性重大成果》，载于《山西日报》2010年 1月 6日，A2版。
[31]参见台湾司法院大法官释字第584号大法官林子仪不同意见书。http ：//www.lawdata.com.tw/anglekmc/lawkm？@33^257164 376^107 ^^^5^12@@1874073671， 访问于2010年2月1日。
[32]本文所指的程序是指在行政立法过程中， 为了实现在作为过程的程序中难以实现的一定目的 （权利保护、利益调整目的以及民主参与目的 ）而以)法律手段 （包括立法和司法手段）设置的程序环节。请参见朱芒：《行政立法程序基本问题试析》,载于《中国法学》2000年第1期,第56页。
[33]虽然山西省政府副省长陈川平说明“山西煤矿企业兼并重组整合的主要做法”时提及“深入调研、广泛征求意见和科学论证”,但笔者一直未能找到有关公开内容。
[34]2008年 9月 28日颁布实施, 晋政办发[2008]83号。
[35]例如，《山西煤炭重组快马加鞭：补偿标准成难题》，http://finance .ifeng.com/news/industry/20090831/1171186.shtml访问于2010年2月1日。