行政指导案例创制的成功因素探析

检索中国裁判文书网可知，截至目前，最高人民法院于2013年11月发布的指导案例22号已被全国范围内100余起行政案件的裁判文书以明示援引的方式引用，援引率在所有行政指导案例中位居前列。这表明该案例在司法裁判实践中产生了广泛影响，发挥了重要的示范、指引作用，是一个成功的案例。本文拟通过对该案例的分析，揭示行政指导案例创制获致成功的主要因素。

22号指导案例的基本案情是，2010年8月，安徽省来安县国土资源和房产管理局向县人民政府报送请示，请求收回该县某地块的国有土地使用权。县人民政府作出同意收回的批复后，县国土资源和房产管理局未依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接根据该批复实施拆迁补偿安置。魏某、陈某的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对县人民政府批复不服，提起行政复议。

依据上述案件创制的22号指导案例，之所以能获得成功，有多方面的原因，但如下三方面的因素尤其值得关注：

第一，在案例遴选上，能顾及案件事实典型和法律规定抽象这两方面的客观事实，以求缓解司法需求与法律供给之间的矛盾；在裁判要点的提炼概括上，能对现有法律的相关规定进行补充和完善，实现法律规则的创新，以助类似后案的裁判获得确切的规则指引。众所周知，因内部行政行为外部化而产生的纠纷，在当下较为多见，具有典型性。而此类纠纷是否在人民法院行政诉讼的受案范围呢？据现行行政诉讼法第十二条及第十三条对能否提起行政诉讼的情形的规定，均难获得明确的答案。司法实践中，法院一般是以内部行政行为不具可诉性为由拒绝受理，行政相对人的权益救济途径因之受阻。有鉴于此，最高人民法院将上述安徽省的行政纠纷案遴选制作成22号指导案例，并提炼出如下裁判要点：地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，虽然一般属于内部行政行为，不具可诉性，“但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理”。由是观之，在现行法律对前述行政诉讼是否应当受理缺乏明确规定的情形下，22号指导案例的创制者在深入了解案件主要事实的基础上，依循法理，明确了内部行政行为的可诉情形，将实际影响相对人权益的内部行政行为列入行政诉讼的受案范围，确立了内部行政行为外部化具有可诉性的裁判规则。可见，案例的创制者不为现有的法律规范所囿，创立新规则，能在法律规定模糊之处为相类后案提供规则上的明确指引。总之，22号指导案例被广泛适用而产生较大影响，获得创制上的成功，根本在于其能选择典型案件、创新法律规则，回应了司法实践的广泛需求。

第二，案例所确立的新裁判规则，符合当下行政诉讼法的立法精神理念，具有理据性和适时性。22号指导案例所确立的内部行政行为外部化具有可诉性的裁判规则，相契于目前行政诉讼法在受案范围上的立法意图、立法目的和价值取向。2014年新修订的行政诉讼法将过去的“具体行政行为”均改作“行政行为”，2015年发布实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条在规定不属于立案范围的情形时，将“法释[2000]8号”中的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”改作“对其合法权益明显不产生实际影响的”。这都表明，现行行政诉讼法在立法上是有意拓宽受案范围，降低行政相对人进入诉讼的门槛，其目的明显在于畅通行政相对人权益的救济渠道，强化对行政相对人权益的司法保护，同时也是为了使行政权力的运行得到有效的规范和制约。22号指导案例所确立的裁判规则，不将内部行政行为一概排除在受案范围之外，以拓展相对人的权益救济路径，这与上述行政诉讼法立法的意图、目的和取向十分契合，顺应了行政法治发展的时代走向。

第三，案例文本的编写，能在忠实于原裁判文书信息的基础上进行深度发掘、合理加工，有助于释法说理，增强裁判结论的可接受性。这也是22号指导案例创制上获得成功的重要因素，且突出地体现在裁判理由的论说上。比如，原裁判文书（2012）皖行终字第14号对来安县人民政府作出批复的行为属性未作明确的界定，而22号指导案例立足于原裁判文书所述基本事实，深入挖掘阐发，将其行为确切地定性为内部行政行为，为焦点问题的辨析和裁判理由的证立奠定了基础。又如，22号指导案例在原裁判文书理由的基础上加强了说理论证，使裁判理由的论述显得更具逻辑性和说服力。案例文本首先简析了内部行政行为不可诉情形所应具备的条件和因素，然后着重通过列举本案基本事实，并分析其法律性质、法律后果，确证来安县人民政府的批复已实际执行，其内部行政行为遂外化为对外发生法律效力的具体行政行为，并对行政相对人的权利义务产生实际影响，从而揭示了相对人合法权益被侵害与上述外化的内部行政行为之间的因果关联性，以及这种外化的内部行政行为的可诉性。其围绕本案焦点问题展开正反两方面的说理论证，彰显了裁判结论的合法性、合理性，令人信服。

（本文系教育部青年基金项目“指导性案例创制相关问题研究”阶段成果）

（作者单位：华中师范大学法学院）